我國政府公共信息服務的供求曲線和供求均衡分析

管延斌 孫靜 王建冬

〔摘 要〕本文首先對政府公共信息服務的公共物品屬性進行了深入分析，指出其具有消費上的非排他性和供給上的非競爭性特征。在此基礎上，指出了政府公共信息服務在實現市場均衡和資源有效配置方面的局限性，研究其供求曲線，對政府公共信息服務的供求不均衡問題進行了分析。最后提出，要解決上述問題，需要在需求端建立需求表達機制，在供給端建立可競爭機制，重塑市場以重構政府公共信息服務的供求均衡并實現資源的有效配置。

〔關鍵詞〕政府公共信息服務；供求均衡；公共物品；可競爭市場；供求曲線

〔中圖分類號〕G201 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2016）06-0016-05

〔Abstract〕This paper firstly made a in-depth analysis of public goods attribute of government public information service，and pointed that it has non-exclusive characteristics in consumption and non-competitive characteristics in supply.Based on this，this paper pointed out the limitations of public goods in the market equilibrium and resource effective configuration，analyzed its supply and demand curve，and discussed the imbalance of government public information service.To solve these problems，the paper suggested establishing needs expression mechanism in demand side，and constructing competitive mechanism in the supply-side and reshaping the market in order to reconstruct the supply and demand balance and the effective allocation of resources of the government public information services.

〔Key words〕government public information service；supply-demand equilibrium；public goods；contestable markets；supply and demand curve

過去10年間，互聯網在全球范圍內飛速發展和迅速普及。在快速膨脹的互聯網用戶群中，通過訪問政府網站等方式獲取政府公共信息服務的用戶群體比例也不斷增長。美國皮尤（Pew）調查公司的數據顯示，美國互聯網用戶訪問政府互聯網公共信息服務的比例從2000年的約27%上升到2008年接近50%[1]，再進一步上升到2015年的65%[2]。美國南加州大學2011年12月發布的調查報告顯示[3]，高達79%的互聯網用戶認為政府網站的公共信息服務是可靠的，且這一比例遠高于其他互聯網信息源。由此可見，由于政府自身公信力所賦予的權威性和可信性，政府信息服務成為公眾在網絡上獲取信息的重要源頭。正因如此，政府公共信息服務已經成為世界各國政府提高行政管理能力和公共服務能力的重要手段，近年來全球各國和地區都紛紛制定相關政策和措施來向公眾提供公共信息服務和產品。

然而，在推進政府公共信息服務的過程中，由于對政府公共信息服務作為一種公共物品所具有的特殊規律認識不到位，導致對于其建設過程中出現的種種問題缺乏清醒的理論認識。本文試圖從經濟學的理論視角出發，分析政府公共信息服務的公共物品屬性，并按照資源有效配置的帕累托最優標準，重塑公共信息服務的市場供求模式，并提出一套有效促進政府公共信息服務發展的對策。

1 政府公共信息服務的公共物品屬性分析

瑞典經濟學家林達爾（A.R.Lindahl）首次明確提出了“公共物品”的概念，并且以經濟學模型的方式，明確地界定了公共物品與私人物品的差異性。1954年，薩繆爾森（P.Samuelson）在其經典著作《公共支出的純理論》一文中，給公共物品下了一個更加精確和深入的定義[4]，并提出公共物品消費的非競爭性（Nonrivalry）概念，即消費者在消費物品時不存在利益沖突，當增加一個消費者時，物品的邊際成本為零。在薩繆爾森的基礎上，馬斯格雷夫（R.A.Musgrave）進一步提出了公共物品受益的非排他性（Nonexclusion），即公共物品沒有辦法排除他人從公共物品獲得利益的機會；或者說有技術上的可能性，但是由于這種排他的成本太高而導致經濟上不可行。至此，經濟學上普遍將非排他性和非競爭性作為界定公共物品的兩大標準之一[5]。

政府公共信息服務的公共物品屬性可以從兩個方面進行分析：

1.1 政府公共信息服務的非競爭性分析

作為政府公共信息服務的主要產品形態，信息和物質最大的區別即在于其具有共享性[6]。不同于物質資源一旦被占有和消耗其他人就不可能再利用的特性，信息資源可以同時被多個人使用。對于政府公共信息服務來說，政府信息一旦被生產出來，其用戶數量的增加不會增加額外生產成本，即由于增加消費而發生的邊際成本為零，政府公共信息的用戶之間也不存在相互競爭的關系。例如，政府部門將生產出來的各類信息在政府網站上發布或者提供給電視廣播和報刊雜志。對于政府而言，任何一個消費者的增加（可能是聽眾、讀者、網民等）都不會導致政府部門生產成本的增加。從用戶的角度來說，一個人利用某項政府公開的基礎信息，并不排斥、妨礙或影響其他人同時利用該信息，也不會因此而減少其他人利用該信息的數量或質量。可見，政府公共信息服務具有非常明顯的非競爭性特征。

1.2 政府公共信息服務的非排他性分析

政府公共信息服務的非排他性體現在以下3個方面：首先，出于服務全社會的目的，政府公共信息服務被提供之后，就不能排除任何人消費該信息，而且任何一個消費者都可以免費消費該信息。舉例來說，政府網站上公布的一些便民服務信息，希望全社會公眾都能夠從中得到服務的便利，因此就不可能通過類似注冊、繳費、搶購等方式排除一部分互聯網用戶。其次，由于政府公共信息服務的內容與公共行政業務密切相關，在很多時候，為了確保公共行政業務的有效運轉，政府公共信息服務必須面向全社會公開。比如公共領域的項目招標信息，如果采取排他性措施，在招標程序之外人為設置一些門檻（如不公開招標或利用假期不上班時間公開招標等方式）排除有資格競標的企業，就會造成利益輸送、權利交易，從而有效招標的實際效益。第三，由于信息本身具有很強的可共享性，從技術上排除一部分人消費信息服務產品本身就是成本較高的事情。一個消費者獲取了政府公共信息之后，很難限制其不講該信息內容散播出去。在這種情況下，如果通過付費等方式人為排除一部分消費者，就會導致“搭便車”的行為發生，從而違背政府公共信息服務的普遍服務原則。

由此可見，從經濟學的角度分析，政府公共信息服務是一種典型的純公共物品。另一方面，從產權屬性的角度說，政府公共信息服務作為一種公共物品的經濟屬性，也是與政府信息資源全民所有的法律屬性相對應的。政府信息資源的采集、整理、加工、傳遞是從基層層層上報的，也就是說其來源于公民個人、企業或社會組織[7]。政府工作的各種信息衍生物，比如計劃、統計數據、檔案、公文記錄等，除了內部工作中產生的過程性信息與機密信息之外，大部分是針對公眾的，其在實質上具有開放性，這是將政府公共信息服務界定為一種純公共物品的法理基礎。

2 政府公共信息服務的供求曲線分析

2.1 傳統市場均衡理論

在政府公共信息服務中的局限性盡管市場均衡分析是現代西方經濟學的基礎分析工具之一，但市場均衡理論通常需要假定市場處于完全競爭環境下，并且不能存在信息不對稱、詐騙和儲備現象。因此在政府公共信息服務領域，市場均衡理論很難適用。

（1）政府公共信息服務作為一種純公共物品，主要由政府主導建設，而由于政府對于成本不敏感，其供給投入與需求的強烈程度沒有直接關系。另一方面，作為一個純公共物品，政府公共信息服務具有消費的非排他性，消費者對于政府公共信息服務的需求同樣與不受價格機制有效。可見，政府公共信息服務的供給和需求曲線均難以通過價格機制確定。

（2）在完全競爭市場條件下，依據帕累托效率標準，經濟活動在滿足其基本條件后，可以達到一種最優的效率水平，但在政府公共信息服務領域，由于缺少這樣的參照系，以數量均衡為基礎的調節機制不能成為廣大的個體消費者所識別的信號。這就使得政府公共信息服務供給由于缺少總量信號變成了一個不確定的量，從而無法實現理想的均衡狀態。這種情況的存在，使得政府公共信息服務領域在普遍供給不足的情況下，還會出現供需脫節的問題，從而導致“供非所需，需無所供”的現象。

2.2 政府公共信息服務的供求曲線分析

由此可見，政府公共信息服務的供求關系很難按照市場均衡的分析框架進行研究，“主流經濟學所倡導的供給與需求均衡關系在公共經濟學分析框架中始終無法建立起來”[7]。但這并不代表政府公共信息服務領域的供求均衡分析無法開展。對于本文所研究的政府公共信息服務這樣一種典型的由政府主導的公共品而言，依然可以從供給端和需求端兩方面來分析其供求曲線。

在供給端，政府對于政府公共信息服務的成本和價格并不敏感，因此供給曲線是一條缺乏彈性、完全由政府公共信息服務的決策者按照一定依據（實際上很多時候這種決策并沒有明確的決策依據）來確定其供給內容和供給規模。

在需求端，消費者在購買私人物品時，能夠自由地（或者說以較小代價地）選擇其他供給者提供的私人物品，從而使得價格成為決定消費者購買決策的關鍵要素；而在購買（或者免費使用）公共品時，由于公共品的供給方只有政府，消費者一般情況下很難有其他選擇，一旦對政府所提供的信息具有明確的使用需求，那么這種需求就是“剛性”的，無論價格或者使用的便捷程度如何，因而基于價格機制的市場在此失去了原有的調節作用。從這個意義上說，公共品的需求曲線同樣缺乏價格彈性。

由此可見，對于類似政府公共信息服務這樣的完全由政府主導的公共品而言，其供給和需求曲線由于都缺乏必要的價格彈性，因此在供求象限中表現為兩條平行的豎直直線。正如岳軍所指出的，這種供求失衡現象的存在“就像一條供給曲線與一條需求曲線無法在一個象限中構成一幅相交的圖像一樣”[8]。如此，筆者對政府公共信息服務的供求曲線描述如圖1所示：

在圖1中，由于政府主導的政府公共信息服務建設機制中，消費者的需求表達機制無法真正建立，因此消費者的需求曲線只是“邏輯上”存在的一條曲線，用虛線表示——但這條虛線的位置是惟一和幾乎恒定的；但在無法大致確定需求規模的情形下，供給曲線的均衡點是游離和不確定的，這也是依靠價格調節機制實現的市場均衡無法適用于公共物品領域的根本原因。而在供給方，一般而言，目前我國政府公共品的供給大部分時間處于總體供給不足的狀態（S1），但同時由于“政府失靈”現象的存在，決策失誤、重復建設等等問題又往往會導致在某些特殊公共品供給領域出現局部過剩的現象（S2）。

因此，對于類似政府公共信息服務這樣的公共品而言，重構供求均衡關系的任務可以分為兩個基本步驟：首先，是要構建一套完整可行的公共品需求表達機制，從而使得公共品建設的決策者在確定公共品建設和生產規模時，能夠以用戶的需求為基準，從而使得供給曲線（S1、S2）盡量接近需求曲線（D）。其次，是在明確供給規模的基礎上，政府主管部門進一步引入服務外包、資格招標、標準規范等機制，在確保供給質量不變的情況下，盡量提高供給效率、降低供給成本，從而使得供給曲線的價格定位盡量下移（PE）。

3 政府公共信息服務的供求不均衡問題分析

3.1 政府公共信息服務的總體供給不足問題

由于政府公共信息服務是一種純公共物品，依靠企業或者個人供給會導致“市場失靈”等問題，因此無論國內還是國外，依靠由政府主導的政府公共信息服務供給體制已經成為行業共識。科斯的“政府替代”理論提出：“政府是一個超級企業，因為它能通過行政決定影響生產要素的使用。”如果需要它就能完全避開市場，但這種優越地位，企業卻不具備。這樣，就使“政府有能力以低于私人組織的成本進行某些活動”[9]。因此，在政府公共信息服務領域，政府應當成為市場低效率的替代，并且達到在全社會范圍內節約交易費用、提高要素配置效率的目的。

然而，當前我國各級政府對于政府公共信息服務的公共物品屬性認識不到位，沒有將政府網站等政府公共信息服務體系的建設列入政府業務部門的職能之中，導致政府在公共服務職能籌劃和組織協調上出現缺位。比如筆者調查發現，很多部委將政府網站建設和管理的職能交給事業單位，但事業單位只是承辦單位，它并不是一個政府職能單位，不能組織謀劃一項政府職能；有的部委把網站建設管理放在辦公廳，但辦公廳也不是業務部門，它是一個行政運轉部門，也不能很好地履行網站的公共服務職能。這樣，從供給機制上看，目前我國政府公共信息服務的建設往往僅明確了承辦單位的職責，而沒有明確主管部門的職責。而由于缺乏行政職能的界定，業務部門對于政府公共信息服務的內容支撐就缺乏制度激勵；如此一來，政府公共信息服務體系的承辦單位在推進政府公共信息服務建設時，往往就成了“無米之炊”。

這種供給制度安排上的不足，導致目前我國政府公共信息服務供給總體不足的局面依然沒有改觀。主要表現在以下幾個方面：

（1）是政府公共信息服務內容的更新維護力度普遍不足。由于政府公共信息服務建設和維護部門與政府業務部門之間的業務脫節，很多政府公共信息服務系統的內容來自于維護人員逐一去各部門網站搜尋，經常出現內容缺失和更新不及時情況，沒有形成有效的協同機制。再加上主管部門對政府公共信息服務的意義和重要性缺乏認識，政府公共信息服務建設主動性不強，目前我國政府公共信息服務的內容更新維護的力度普遍較為欠缺，大量政府公共信息服務系統由于無人維護和管理而處于“休眠”狀態。很多政府公共信息服務系統都存在信息更新不及時，或者為了應付年度上級檢查而集中批量更新的現象，有的系統新聞最后的更新日期時間甚至與現實相距半年以上，一些地區的政府公共信息服務系統建站至今信息從未更新過。有的甚至政府文件、領導講話等動態內容都仍是幾年前的，鏈接的法律、法規、條例或者打不開，或者打開了也是過期的文本。即使是有《政府信息公開條例》作為法律保障的政府信息公開業務，內容公開不及時或者不公開等問題也時常發生。

（2）是政府公共信息服務的服務深度不夠，靜態新聞和轉載頁面多，而互動服務和原創信息少。由于目前我國大部分政府網站的主管部門是辦公廳系統，而辦公廳系統在其職責范圍中大多僅負責政務公開和新聞宣傳兩類職能。而上述兩類職能均不涉及政府網站的互動和服務內容，這就導致我國政府公共信息服務往往以靜態頁面、新聞頁面甚至是轉載自其它新聞網站的頁面為主，網站互動的技術支撐能力不強，沒有充分利用短信、郵箱、表單提交等技術手段形成與用戶的有效互動。在辦事服務方面，與民生密切相關的一些便民服務，比如證件辦理、民生投訴、市政規劃信息查詢等服務沒有很好提供；已發布的辦事信息中，往往存在信息要素不完整的情況，比如未提供辦事指南中提及的相關表格，缺乏辦事的聯系方式和辦事的流程圖，部門名稱、地址、聯系方式、收費標準存在不準確地方；網上查詢、網上申報和網上審批目前僅限于查詢辦事信息和下載部分表格，多數政府公共信息服務系統還無法實現在線辦理和辦理狀態信息的查詢功能。政民互動方面，盡管絕大多數政府公共信息服務系統都設置有領導信箱等互動欄目，但信箱內容（指不涉及個人或者單位隱私的信息）在網上公開的非常少，政府信箱的透明度很低；網上調查的形式單一，多是問個問題、勾個選項，缺乏調查深度，調查的內容也主要限于公眾對系統改版和欄目的評價，與政務、公眾生活關系緊密性還有待提高；很多的政府公共信息服務系統沒有開辟論壇，即使開辟了論壇，也存在人氣不旺、討論氛圍不濃的現象；多數政府公共信息服務系統在意見征集主題的設置上較少涉及政務重點和社會熱點，與政府業務職能、重點工作、當前社會熱點結合不夠緊密。

3.2 政府公共信息服務的局部供給過剩問題

由于缺乏科學合理的制度安排，政府公共信息服務建設過程缺乏產出效益的考核機制，導致當前我國政府主導的政府公共信息服務供給在總體不足的同時，同時在局部領域還面臨供給“過剩”的問題。當然，這種過程并非真的政府公共信息服務的供給已經超出了公眾的服務需求，而是由于制度安排不合理所導致的“結構性過剩”。

造成這種情況的原因有兩個方面。首先，是由于政府管理成本與收入之間的分離，政府普遍缺乏降低成本的內在壓力，并且普遍具有預算規模最大化的傾向，導致多余成本增加或供給過剩。在企業管理中，企業總是將成本與收入緊密聯系在一起，企業根據可能的收入決定成本的投入。而在公共行政管理中，政府的成本與收入是割斷的，這種分離意味著資源的低效率配置的程度大大增加[10]。另一方面，各級政府公共信息服務系統建設的投入都是“重建設，輕運維”，長期持續建設的慣性導致對運行維護工作投入嚴重不足，沒有形成穩定的運維投入保障機制。由于大量建設上線的政府公共信息服務系統缺乏必要的維護，造成用戶信息需求無法得到滿足；而為了解決這些問題，政府部門往往又會想方設法上馬一些新的信息服務系統，最終結果就是為了解決某一類相似的公眾信息服務需求而建設了多個公共信息服務系統，但服務效果都不理想。

當前，我國政府公共信息服務體系建設的局部過剩現象，主要表現在以下兩個方面：

3.2.1 政府公共信息服務系統重復建設的現象依然存在

一方面，同一政府部門開設多個網站，同一地區開設多個門戶網站，形成同質化競爭和重復建設，造成資源浪費，且網站內容相互交叉重疊，不便于用戶使用。據《中國政府透明度年度報告（2010）》指出，有的地方政府，如大同、廣州、長春市政府同時運行兩個官方網站，這些網站均為gov后綴，且均在更新。另外，有的地方政府所屬部門的網站也存在類似情況[11]。另一方面，一級政府門戶網站和所屬委辦局的網站之間同樣存在重復建設的情況。由于政府網站普遍追求“大而全”、“小而全”的效果，導致一項公共服務信息，在一級政府門戶網站上有入口，在對應的委辦局網站上也有入口，且彼此之間在辦事指南、表格下載、在線咨詢、網上申辦、結果反饋等環節之間有交叉重疊和相互矛盾之處。此外，由于部委辦局往往熱衷于建設本部門的網站，參與政府門戶網站建設的積極性不高，大量業務和信息滯留在業務部門網站，不能及時在門戶網站上體現出來。有些時候，部門辦事信息或辦事流程變更之后，僅在本部門的網站上加以更新，而沒有在一級政府的門戶網站上同步修改；用戶在一級政府門戶網站上下載的辦事表格，拿到部門辦事時，發現根本無法辦理，造成了很差的用戶體驗。

3.2.2 政府公共信息服務系統內容普遍存在冗余和重復交叉的問題

由于政府喜歡追求“大而全”的服務效果，而實際的辦事服務的內容供給又難以獲得業務部門的有效支撐，政府公共信息服務建設單位便往往避重就輕，將一些新聞信息作為重點建設內容，把政府公共信息服務系統做成政府機構的“宣傳欄”，主要圍繞政府機構和當地社會進行宣傳，甚至依靠到處轉載地區和行業發展動態信息填充版面，造成這類信息服務的供給嚴重過剩，但真正需求量大、服務面廣的實用性內容卻非常匱乏；還有的政府公共信息服務建設單位，出于追求系統欄目“琳瑯滿目”的需要，再加上近年來國家政府公共信息服務系統主管部門推進的種種“運動式”建站模式的影響，往往選擇在基本服務欄目有限的情況下，通過對這些基本欄目按照部門、用戶身份、服務場景等多種方式重新組合，而形成針對同一欄目的多種入口，其最終結果是用戶需要的服務（信息）網站找不到，找到的服務（信息）用戶不需要，形成“網站迷宮”。以某市政府網站為例，對于一個基本辦事事項，用戶達到其的路徑包括多達5種：一是提供事項列表供用戶瀏覽和檢索；二是按照辦事機構分類；三是按照辦事類型分類；四是按照服務情景分類；五是按照特定用戶類型分類。在該站政務大廳下的一個基本辦事服務“引進高層次人才的子女選擇入學核準”，存在如圖2所示的“迷宮”一般的多路徑引導結構：圖2 某政府網站基本服務欄目的多路徑導引結構示意

4 實現政府公共信息服務均衡的主要途徑

通過以上分析可以看出，作為一種純公共物品，政府公共信息服務的供求均衡的實現，需要實現供給曲線和需求曲線的最大程度接近，以及供給價格定位的盡量下移兩點任務。為此，政府公共信息服務實現均衡和帕累托最優應當遵循如下兩條途徑，并在內容生產和服務提供兩個層面上積極尋求突破：

4.1 構建政府公共信息服務的需求表達機制

在供給總量層面上，政府公共信息服務的供求均衡的實現，應當借助于一種從需求端出發向供給端回溯、以需求為導向的創新驅動模式。需求導向的政府公共信息服務的理想服務形態是：公民可以通過網絡，在任何時間、任何地點訪問政府門戶，并一站式地使用來自不同部門的政府服務；用戶不需要過多關心政府提供這一服務的業務流程，相關的政務資源調配和業務協同工作等均在系統后臺完成，對用戶而言是“透明”的。要想實現這種服務模式，需要從供給和需求兩端同時開展工作：在供給端，要開展頂層服務梳理和業務流程設計，推動實質性的政府業務全流程上網，建立一個多部門、多主體共同組成的立體式的服務支撐體系；在需求端的服務界面設計上，要充分借助Web2.0、移動服務等多種技術手段，同時借助對網站用戶行為的跟蹤分析，挖掘用戶的個性化服務需求，提供更加便捷和有針對性的服務，有效提升用戶體驗。同時，開展用戶體驗導向的政府公共信息服務系統績效評價，確保政府公共信息服務系統運維高效、制度完善、響應快速、辦事流暢、用戶滿意。

4.2 完善政府公共信息服務的效率保障機制

在供給效率層面上，政府公共信息服務需要克服政府作為其作為服務的直接提供者必然存在的效率低下問題，以及政府公共信息服務外包過程中存在的外包質量無法控制甚至出現權力尋租和利益輸送等問題。如前所述，政府公共信息服務作為一項同時具有純公共物品的經濟屬性和全民所有的法律屬性的服務形態，其應當成為信息時代政府行政職能必不可少組成部分。但是在建設政府公共信息服務體系的過程當中，應當把政府提供和政府生產區分開。在政府公共信息服務體系建設中，有些內容必須是由政府來生產的，有些內容是政府不能生產，需要社會生產、政府購買，也就是服務外包的方式來提供。比如說政策法規的公開和發布，肯定是除了政府部門是別的地方提供不了的；但對一些公共市場信息，完全可以運用服務外包的方式，用市場化的方式來運作。要形成這樣一個市場化運作的服務外包機制，應當抓好特許權招標和追蹤問效兩個關鍵環節。

5 結 語

綜上所述，盡管我國政府公共信息服務體系建設在過去十余年中取得了世所公認的巨大成就，但目前對政府公共信息服務的純公共物品屬性認識依然不清，這種觀念認識上存在的滯后或模糊，導致各地政府和部門對于政府公共信息服務的定位存在種種差異甚至沖突，從而導致當前我國政府公共信息服務體系建設普遍面臨諸如體制機制不清、產出效益無法控制、服務外包和服務生產缺乏規范等瓶頸性問題。這些問題的出現，標志著我國政府公共信息服務體系建設已經渡過了起步期的粗放式和外延式發展階段，亟需通過對政府公共信息服務的內在的經濟學規律的系統分析和把握，理順發展思路，調整發展方向。希望本文的研究，能夠為后續政府網上公共信息服務的供給優化提供有益借鑒。

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