政府創業投資引導基金的新發展與問題分析

李杰　程乾

摘 要：新的經濟形勢下，政府助力企業創業創新的工具——創業投資引導基金越發重要。目前，引導基金以政府主導的國有創投公司和專項基金兩種形態存在，其發展呈現全面推進的態勢，管理方式也更加多樣化并有一定的創新性。但也存在一些問題，基金項目繁雜，缺乏統一設計與協調，信息披露和后續監測制度還不完善。對此，應該完善頂層規劃，整合各類引導基金，并在運作上充分利用現有的區域股權市場交易平臺，同時也應該適當提高引導基金信息公開和披露程度。

關鍵詞：引導基金；創業投資；政策建議；江蘇

中圖分類號：832.48 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）06-0080-03

一、創業投資引導基金是政府助力創業新手段

創業投資引導基金（以下簡稱引導基金）是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域（2008年國家發改委聯合財政部、商務部共同出臺的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》）。通過政府引導基金推動企業創業投資是較為通行的做法，各國政府普遍認識到政府在促進風險投資發展中的最優角色還是引導基金。美國1958年通過SBICS計劃，扶持風險投資企業的發展，促進中小企業技術創新和成長。德國于 1989年設立BJTU（新技術企業資本運作計劃）。此外以色列（1993年），澳大利亞（1997年），英國（1998年）也分別建立了自己的政府引導基金。我國于2002 年成立了第一支政府引導基金——中關村創業投資引導資金，至今也已有十三年。

當前新的經濟形勢正賦予引導基金更重要的使命和責任。我國已進入創新驅動發展的新階段，經濟轉型和結構調整壓力日漸突出。“大眾創業、萬眾創新”已經成為時代要求，作為政府助力企業創新的手段，引導基金需要發揮更重要的作用。2014年5月國務院常務會議決定成倍擴大中央財政新興產業創投引導資金規模，以破解創新型中小企業融資難題。2015年1月國務院決定設立國家新興產業創業投資引導基金，將形成高達400億元的總規模，重點支持處于“蹣跚”起步階段的創新型企業。2015年9月，李克強在國務院常務會議中提出設立國家中小企業發展基金，建立總規模為600億元的國家中小企業發展基金，重點支持種子期、初創期成長型中小企業。可以預見，政府引導基金必將成為國內人民幣基金的重要參與者，并將吸引更多社會資本，助力企業創新和經濟轉型。從省級層面觀察，各省引導基金總體上以兩種方式存在（見上頁圖）。

一種存在于省政府主導的國有創業投資公司。這些機構的發展背景一般較為復雜，并且其業務通常涵蓋面較廣，不會冠名為“創業投資引導基金”，但實際上，其運作的基金中有相當一部分起到了政府引導基金的作用。

另一種引導基金以職能部門專設的基金形式存在，即省發改委或科技廳專門設立的旨在支持創新型中小微企業的引導基金。這種基金一般會分為兩部分進行運作，一部分由省級負責直接組織運作，另一部分會被分配到個市區縣政府（包括工業園區），市區縣再配套部分出資后負責具體運作。

目前，我國政府引導基金已經形成了一定規模。根據投中集團旗下金融數據產品CVSource 統計顯示，截至 2014 年底，國內共成立 209 支政府引導基金，目標設立規模達1 293.39 億元，平均單支基金規模為 6.19 億元。

二、創業投資引導基金發展中的新特點

（一）各級政府重視，呈現出全面發展態勢

在國務院出臺《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》后各省市政府都十分重視，紛紛出臺了省級和市級政府引導基金的相關文件，設立發展目標并籌劃運作。目前政府引導基金呈現出從國家到省再到市縣區全面推進的態勢。以江蘇為例，2010年就發布了省級引導基金管理辦法，并設立“江蘇省新興產業創業投資引導基金”。各市區縣在省政府精神下，也各自推出相應的地方引導基金管理辦法，大力發展引導基金。

（二）管理方式多樣化，有創新

政府引導基金的運作和基本模式類似，一般以“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”為原則。但各地引導基金在具體管理方式，包括引導基金管理機構的設置、基金決策方式、基金投向等方面呈現出多樣化特征，并且有一定的創新性。

以蘇州工業園區和無錫新區的具體運作為例。蘇州政府引導基金的管理機構為地方國有企業元禾控股集團（原蘇州創業投資集團以及中新蘇州工業園區創業投資有限公司），引導基金定位和運作方面非常市場化。引導基金托管機構作為LP 不參與子基金管理團隊日常運作和項目投資決策。在收益分配上也和其他投資人同股同權。在項目選擇上以最優為原則，投資地域、投資階段、投資企業的性質均不加以限制。子基金采取多種組織形式，如中外合作非法人制、有限合伙制和公司制等。無錫政府引導基金與蘇州則有區別，他們對政府作用強調得更多。引導基金由無錫市新區科技金融創業投資集團負責，成立專門的項目投資決策小組作為引導基金決策機構，負責引導基金重大事項決策。托管機構提出投資參股方案后需要報送投資決策小組審核。引導基金投資參股成立的子基金一般都要求在無錫新區注冊。無錫在引導基金激勵問題進行了新嘗試：在收益分配上，如果失敗，引導基金同股同權清算推出；如果成功，引導基金與享受80%的收益分成，再按5%的年利率收回本金與利息后，剩余部分再按出資應得收益分成30%獎勵給子基金管理團隊。以上實踐可以看出，各地方政府引導基金具體管理實踐體現出一種主動性、靈活性和創新性特征。

三、創業投資引導基金運作中的問題及建議

（一）缺乏統一設計和協調

目前，各級政府各個部門都在積極推動引導基金，但政出多門，既缺少核心主導管理部門，也缺乏統一設計和協調運作的長效機制。引導基金的成立和撥付多為政府專門發文的方式，沒有統一的資金承接及管理運作平臺管理。縱向看，有些引導基金往往出了第一期，二期三期卻遙遙無期。

缺乏統一管理和協調帶來一定負面效果。一方面，多層級多部門之間的引導基金可能導致政策之間的擠出效應，有可能造成公共資源的浪費；另一方面，引導基金種類繁多，又沒有一個完善的信息發布和披露渠道，這在一定程度上對那些想要創業企業和風投機構帶來了困惑，影響引導基金效果。

針對上述問題，需要加強各級政府之間的溝通和協調，對引導基金的出臺進行系統規劃和統籌設計。另外在資金承接和管理運作上可以考慮充分利用現有的區域股權市場平臺，進一步提高引導基金運作效率。作為中小微金融體系的樞紐和平臺，區域股權市場可將創新創業企業和政府、銀行、投資基金、高層次資本等有效連接起來，擴展創業投資行業的廣度和深度。如果能充分利用這種平臺優勢，加強引導基金與各種創投企業的聯系，引導基金的效力將能得到更充分的發揮。

（二）后續監測和信息披露制度不完善

引導基金后續監測和信息披露制度很不完善，對所資助項目或支持機構的發展情況，引導基金投資后的回報和退出方式，被投資科技企業發展狀況、科技創新成果和上市情況等信息的披露非常匱乏。對江蘇省各級引導基金的調研發現，一般引導基金在初始設立時宣傳力度都比較大，而投資完成之后對子基金的公示力度則非常有限。政府官網上的相關信息一般僅有截至某年累計投資子基金數量、子基金累計投資項目數量，而涉及子基金的運作、效果、退出情況卻無從了解。

監管部門缺失，評價體系沒有，選擇性地信息披露，這意味著即使項目投資失誤也很難有部門為此承擔責任，這有可能大大降低引導基金高效運行的動力。應該說，對引導基金績效的評價和監督在實踐中確實存在困難，因為創業投資者行業的決策本身就較為復雜，存在相當高的風險，而引導基金同時又需要擔負一定的政策目標。在績效評價制度難以實行的情況下，較為可行的監督方法是增加信息公開和披露程度。引導基金以什么樣的方式在運行，投資于哪些創投企業，后續的投資效果如何等等，增加相關信息的公示程度不僅有助于公眾對政府行為的監督，同時也有利于相關創投機構和創業企業更多了解引導基金，提高引導基金的效率和競爭力。

我國政府支持創業企業的模式正在發生根本性的變革，引導基金濃墨重彩的出場，并將扮演日益重要的角色。風險投資是一項復雜的投資交易過程，引導基金是一種的新型政府管理經濟的模式。相關管理和運作既需要有理論方面的創新來支持，更需要實施操作管理上的創新，以保障引導基金完成促進結構調整和創造新經濟價值的使命。

參考文獻：

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[責任編輯 陳丹丹]