淺析城中村改造中地方政府的作用

陳雨

摘 要：城中村是當(dāng)前伴隨著我國城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種新的城市現(xiàn)象，隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各地城中村問題開始凸顯，城中村改造成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面建成小康社會的一大難題。而地方政府作為城市的管理者，在城中村改造的過程中占主導(dǎo)地位，并在城中村改造中發(fā)揮著日益重要的作用。

關(guān)鍵詞：城中村改造；地方政府作用；地方政府行為

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）06-0096-02

一、地方政府在城中村改造中扮演的角色

地方政府在城中村改造中分別扮演著不同的角色，但是，所有角色都必須堅(jiān)持以人為本的發(fā)展思路，以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，承擔(dān)地方政府應(yīng)有的職責(zé)，發(fā)揮政府應(yīng)有的作用和功能。

1.指導(dǎo)城中村規(guī)劃改造。各地的城中村改造，是一項(xiàng)任務(wù)艱巨、利益關(guān)系錯綜復(fù)雜、難度極大的任務(wù)，必須要有一個科學(xué)合理的系統(tǒng)規(guī)劃和整合措施，否則就會是改造工作毫無頭緒、難以開展和實(shí)施，不但不能推動城市改造的順利進(jìn)行，反而可能激化社會矛盾，引發(fā)新的問題。

2.保護(hù)被拆遷者合法權(quán)益。城中村被拆遷改造的原住居民，屬于弱勢群體，其合法權(quán)益若沒有地方政府的保護(hù)，將很難得到保障，經(jīng)常出現(xiàn)被拆遷居民得不到合理補(bǔ)償?shù)陌咐?/p>

3.維護(hù)社會秩序。城中村拆遷改造涉及到許多錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，若協(xié)調(diào)不好，會引發(fā)各方對拆遷政策的不滿，甚至可能引發(fā)新的問題。因此，地方政府必須使城中村改造工作穩(wěn)定進(jìn)行，同時要兼顧各方利益，妥善安置，盡量避免利益糾紛。

4.依法實(shí)施和監(jiān)督城中村改造。城中村改造中強(qiáng)制權(quán)的運(yùn)用要依法行使，拆遷工作要嚴(yán)格按照相關(guān)法規(guī)、政策文件開展，不得侵犯被拆遷群眾的合法權(quán)益。

二、地方政府在城中村改造中的作用

“城中村”是城市化發(fā)展的產(chǎn)物，作為城市的管理者和規(guī)劃者，各級地方政府在城中村改造進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用。

1.城市規(guī)劃。地方政府制定的城市規(guī)劃是指導(dǎo)城市建設(shè)和發(fā)展的重要方式。政府可以通過制定和執(zhí)行城市規(guī)劃綱要，出臺相關(guān)政策文件和地方法規(guī)來推進(jìn)城市的發(fā)展。因而在城中村改造的過程中，政府的作用非常突出。地方政府應(yīng)該充分考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，將城中村改造進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，從而妥善處理城中村問題，美化城市整體形象，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.克服市場失靈。市場經(jīng)濟(jì)不是萬能的，由于壟斷、外部性、信息的非對稱性和公共產(chǎn)品特性的存在，使得市場失靈成為市場經(jīng)濟(jì)的一大問題，而市場失靈的出現(xiàn)則需要政府干預(yù)的介入。在城中村改造中，地方政府應(yīng)充分考慮市場失靈的因素，制定相應(yīng)的配套政策文件和地方法規(guī)，推動城中村改造有序、有效的開展，彌補(bǔ)市場的不足。政府通過對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)使得社會資源的分配不僅要有效率，還要注重公平，維護(hù)被拆遷居民的公共利益。

3.協(xié)調(diào)和服務(wù)。改造城中村不僅要完成城市面貌的改變，更重要的是要讓城中村原住民在城市中能夠立足并融入城市生活。要努力協(xié)調(diào)原住民和地產(chǎn)投資者等利益相關(guān)者的關(guān)系，妥善制定善后補(bǔ)償政策，提供咨詢和上訪服務(wù)，保證弱勢一方原住民的合法權(quán)益。

4.政策引導(dǎo)。當(dāng)城中村改造中涉及到土地權(quán)利處理的問題時，都必須嚴(yán)格按照《憲法》和《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定開展工作，保證改造工作依法進(jìn)行。

三、地方政府在城中村改造中存在的問題

雖然地方政府在城中村改造過程中具有重要作用，但再城中村改造過程中政府的權(quán)力過大，加之各種利益關(guān)系錯綜復(fù)雜和政府失靈的存在，使得地方政府在城中村改造的過程中出現(xiàn)了一系列問題。

1.城中村改造過程中政府權(quán)力不受約束。地方政府在城中村改造過程中超越了其本來的職能與權(quán)限。主要表現(xiàn)為兩個方面：（1）鋪張浪費(fèi)，大搞形象工程。一些地方政府不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，急功近利，一味追求政績，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，沒有合理地利用有限的城市空間和土地資源。（2）濫用行政審批權(quán)力，過多干預(yù)改造工作。在城中村改造中，有些地方政府部門過多干預(yù)改造工作，利用手中審批權(quán)與地產(chǎn)開發(fā)商合作，只顧地方政府利益，損害了城中村居民的利益。

2.城中村改造過程中政府行為不當(dāng)。在城中村改造的過程中，地方政府往往過分干預(yù)市場，為吸引城市建設(shè)投資，給予房產(chǎn)開發(fā)商等投資者很多的特權(quán)和優(yōu)惠，甚至出現(xiàn)了尋租和腐敗現(xiàn)象，忽視和侵害了普通村民的基本權(quán)利和利益。

3.城中村改造過程中政府行為的缺失。在城中村改造的過程中，一些地方政府該管理的事情沒有管理好，如在制定改造規(guī)劃、完善補(bǔ)償措施等方面，政府工作不到位。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）各部門工作不能互相協(xié)調(diào)配合。政府各部門在城中村改造中不能很好地協(xié)作，甚至出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，有些居民前去咨詢相關(guān)拆遷問題，走訪好幾個相關(guān)部門都無法得到及時答復(fù)。此外，由于政出多門和有關(guān)政府部門出臺的一些拆遷政策有很多細(xì)則沒有明確公布，不利于提高城中村改造的效率和透明度。（2）相關(guān)的配套公共政策缺失。多數(shù)城中村改造工作并沒有考慮增加原住民的就業(yè)機(jī)會和提高其收入水平。由于有些新的遷入地段較為繁華，使得原住民生活支出增大，在收入沒有提升的情況下導(dǎo)致拆遷后原住民的生活和收入水平反而低于拆遷前，引發(fā)了新的貧困問題，而解決這些問題的配套政策還沒有出臺。（3）政府放任地產(chǎn)投資商過度開發(fā)。由于理性“經(jīng)濟(jì)人”的趨利性，開發(fā)商往往會為了利益最大化而過度開發(fā)商業(yè)住宅區(qū)，對于社區(qū)環(huán)境優(yōu)化、學(xué)校醫(yī)院建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等成本高收益低的公共物品卻投資甚少，不能使改造區(qū)內(nèi)村民的公共利益得到有效保障。（4）缺乏專門聽證機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。城中村改造工作沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)保證拆遷工程能夠充分聽取原住居民的意見。政府沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使得村民在不能得到及時的補(bǔ)償金等自身權(quán)益遭到侵害的情況下，無從申訴，找不到便捷、有效的維權(quán)途徑。

四、小結(jié)

首先，地方政府在城中村改造過程中占據(jù)重要地位，為了城市面貌的改善和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府必須推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用。其次，地方政府角色和職能具有多重性。在城中村改造過程中，要兼顧各方利益，全面履行各項(xiàng)政府職能。最后，雖然地方政府在城中村改造的過程中具有重要作用，但也應(yīng)該看到還存在不少問題。應(yīng)科學(xué)地發(fā)揮地方政府在城中村改造中的重要作用，糾正不當(dāng)行為，從而保證城中村改造健康有序開展，推動城市面貌的改進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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