地方開放大學辦學系統(tǒng)基層組織建設(shè)研究

作者簡介：張倩（1983-），女，天津廣播電視大學教務處，研究實習員。

摘 要：地方開放大學系統(tǒng)基層組織建設(shè)必須依托原有的電大辦學系統(tǒng)，逐步形成開放大學的新型辦學系統(tǒng)。本文以T電大為例，從其分校（工作站）辦學現(xiàn)狀入手，客觀分析系統(tǒng)建設(shè)上存在的問題，提出建議，為建設(shè)開放大學辦學系統(tǒng)服務。

關(guān)鍵詞：開放大學；系統(tǒng)；分校（工作站）；調(diào)研

中圖分類號：G724文獻標志碼：A文章編號：2095-9214（2016）02-0279-02

系統(tǒng)辦學是中國遠程開放教育最為顯著的特色和優(yōu)勢，地方開放大學系統(tǒng)基層組織建設(shè)必須依托原有的電大辦學系統(tǒng)，銳意改革，揚長避短，強化整體，兼顧多樣，逐步形成地方開放大學的新型辦學系統(tǒng)。本文以T電大系統(tǒng)分校（工作站）為研究對象，通過調(diào)研法研究其辦學現(xiàn)狀，分析問題，提出建議。

一、T電大系統(tǒng)分校（工作站）辦學現(xiàn)狀分析

（一）布局

截至2015年底，T廣播電視大學共有分校（工作站）53 個，在籍生41022人。2015年24個分校（工作站）招生10732人。這些分校（工作站）覆蓋全市18個區(qū)縣，并延伸至多個行業(yè)系統(tǒng)。

分校（工作站）的布局與當?shù)厝丝谇闆r密切相關(guān)。設(shè)立分校（工作站）的核心目的是便于服務學生，所以分校（工作站）的布局原則之一就是人口越多，地域越廣，數(shù)量就會越多。根據(jù)國家開放大學關(guān)于17所中心城市電大人口數(shù)量和教學點數(shù)量的分析結(jié)果，平均64.21萬人應擁有一個教學點①。2014年末T電大所在城市常住人口1516.81萬人，開辦開放教育的分校（工作站）35個，平均43.34萬人擁有一個分校（工作站），遠遠高于全國水平，舉辦開放教育的分校（工作站）數(shù)量與人口數(shù)相匹配。但是值得注意的是舉辦開放教育的分校（工作站）較為集中地分布在市內(nèi)6區(qū)，地區(qū)分布尚不均衡。

（二）管理體制

本次問卷調(diào)查中，28個系統(tǒng)辦學單位的管理體制如下：

從行政隸屬來看，T電大分校（工作站）分為區(qū)縣和行業(yè)兩種類型。市校對各分校（工作站）僅限于教學業(yè)務指導，對人員變動、經(jīng)費使用、師資配備和教學質(zhì)量無力掌控，很難保證分校教學和管理的水平。

在單位建制上，分為獨立建制和非獨立建制兩類。本次問卷調(diào)查的28家單位中，獨立建制單位7個，非獨立建制的21個。分校（工作站）建設(shè)途徑的多樣化，一方面擴大了廣播電視大學的影響力，有利于吸取多方經(jīng)驗為開放教育服務；另一方面，也對市校提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，無論從組織管理模式還是運行機制，都要適應發(fā)展需要，更加靈活與多樣化。

在法人地位上，具有獨立法人資質(zhì)的分校（工作站）13個，非獨立法人15個。其中18家區(qū)縣分校只有6家具有獨立法人資格。

從機構(gòu)設(shè)置來看，3個分校（工作站）自身是聯(lián)合體的一個內(nèi)設(shè)部門，未設(shè)立獨立的管理機構(gòu)，只對招生、教學、教務、學生管理進行了崗位分工，在開放大學系統(tǒng)建設(shè)過程中需加強對此類分校的管理。在教學系部設(shè)置上，僅有不足半數(shù)的分校（工作站）進行了設(shè)置。

（三）人員配置與管理

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，T電大28個分校（工作站）目前共有專職教職工1516人，其中專職管理人員（不含校領(lǐng)導）459人。專職教師853人，外聘兼職教師716人。截至2013年春季學期，28個分校現(xiàn)有開放教育在籍生48144人。按照公式“生師比=開放教育在籍生人數(shù)/（專職教師人數(shù)+兼職教師人數(shù)）”，最低的生師比是7：1，最高的生師比87：1。28個分校共有導學教師288人，最高的生師比例為511：1，最低的比例為85：1。

二、T電大系統(tǒng)建設(shè)存在的主要問題

（一）分校（工作站）地區(qū)布局有待優(yōu)化

分校（工作站）設(shè)立的基本原則就是方便學習者能夠就近學習。以2012年招生數(shù)據(jù)為例，招生分校（工作站）共計32個，完全覆蓋了T電大所在市18個區(qū)縣行政單位。但是值得注意的是濱海新區(qū)常住人口占全市人口總量的19.18%，設(shè)置分校（工作站）3個；市內(nèi)六區(qū)常住人口占全市人口總量的33.57%，擁有分校（工作站）15個；環(huán)城四區(qū)常住人口占全市人口總量的19.45%，分校（工作站）6個；武清、寶坻兩區(qū)人口占13.51%，只有分校（工作站）2個；遠郊三縣人口占14.29%，分校（工作站）3個。分校（工作站）分布呈現(xiàn)出中心城區(qū)高度集中的狀態(tài)，因此特別需要在濱海新區(qū)和周邊區(qū)縣加強教學點建設(shè)力度，以滿足基層群眾對于開放教育的需求。

（二）分校（工作站）管理主體的缺位與錯位問題應引起重視

目前，分校（工作站）的行政主管主體與業(yè)務主管主體歸口并不一致。其中，區(qū)縣分校由地方人民政府主辦，當?shù)亟逃块T主管，業(yè)務上接受T電大的指導與管理，建設(shè)所需人、財、物由當?shù)卣度耄恍袠I(yè)分校由所在行業(yè)主辦，企事業(yè)單位教育部門主管，合作辦學所需人、財、物主要由行業(yè)財政投入。T電大對分校只進行業(yè)務指導，對其在開放教育所做出的成績、出現(xiàn)的問題進行獎懲。

行政主管主體與業(yè)務主管主體歸口不一致導致管理主體的缺位與錯位問題突出。一方面，區(qū)縣政府難以了解分校開展開放教育的業(yè)務情況，無法對分校專業(yè)設(shè)置、招生規(guī)模以及辦學質(zhì)量進行相應調(diào)控，分校在開放教育辦學過程中取得的成績也往往不被列入?yún)^(qū)縣政府對分校的業(yè)績考核范圍。正如在分校調(diào)研過程中一位校長談到“每次縣教育局召開基礎(chǔ)教育相關(guān)會議的時候都會要求電大參會，區(qū)縣沒有針對電大的專門管理制度，對分校業(yè)務不熟悉，使得分校在區(qū)縣教育機構(gòu)中的位置十分尷尬”；另一方面，市校對分校在開放教育實施過程中的獎懲力度極為有限。例如，市校發(fā)現(xiàn)某分校存在違規(guī)招生、違規(guī)辦學的情況，僅能夠采取削減招生計劃、暫停招生等辦法，不能直接對相關(guān)違規(guī)人員進行處理，撤銷違規(guī)操作單位，因為這些權(quán)力掌握在行政主管手中。管理的缺位和錯位最終導致T電大對分校（工作站）管理力度的削弱。

（三）針對分校（工作站）辦學資質(zhì)的多樣化和復雜化應進行規(guī)范管理

首先體現(xiàn)在法人單位性質(zhì)的多樣性所帶來的問題上。依據(jù)本次調(diào)查問卷統(tǒng)計，區(qū)縣分校中具有獨立法人地位的單位僅有1/3，更多的是與他單位平行設(shè)置或變成其他單位的一個部門、科室的分校。之所以強調(diào)分校（工作站）是的單位性質(zhì)，是希望其能承擔相應的辦學資質(zhì)，并且能夠?qū)k學過程中出現(xiàn)的各種問題，通過上級主管部門，進行有效地管理和控制。

其次，不同建制的分校（工作站）在辦學水平和教學管理等方面存在明顯差距。獨立建制的分校（工作站）教學條件明顯好于非獨立建制的分校（工作站）。因此，開放大學系統(tǒng)建設(shè)和管理過程中，應對非獨立建制的分校（工作站）投入更大的注意力和精力。

最后，分校（工作站）組織機構(gòu)應得到進一步明確。

三、T電大轉(zhuǎn)型升級為開放大學系統(tǒng)建設(shè)的對策研究

（一）優(yōu)化分校布局結(jié)構(gòu)，滿足基層學習要求

“落實《高等教育法》規(guī)定的大學自主開展教學活動、科學研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務，自主制定學校規(guī)劃并組織實施，自主設(shè)置教學、科研、行政管理機構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產(chǎn)和經(jīng)費”等六項辦學自主權(quán)，應該讓開放大學實至名歸。”②根據(jù)T開放大學定位，加強開大直屬辦學能力，由T開放大學獨自探索建設(shè)直屬學習中心，對其人、財、物進行直接管理。通過統(tǒng)籌規(guī)劃學習中心的建設(shè)達到優(yōu)化布局的目的。

（二）爭取政府政策支持，營造鼓勵參與的氛圍

廣播電視大學30多年的發(fā)展歷程證明，地方政府對電大的理解和支持程度，直接決定地方電大發(fā)展的好壞與快慢。鑒于T電大系統(tǒng)的實際狀況，必須重新理順教育行政主管部門與分校（工作站）的關(guān)系，把基層電大教育列入當?shù)亟逃姓鞴懿块T的發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)政府宏觀管理、學校辦學。為此，應積極爭取市政府和教育委員會的政策支持，促進其盡快出臺《關(guān)于加強天津開放大學系統(tǒng)建設(shè)的意見》，力爭在《意見》中進一步明確天津開放大學系統(tǒng)建設(shè)的指導思想、工作目標、政策措施、提升系統(tǒng)競爭力。

（三）創(chuàng)新運行T開大模式，提升辦學主體地位

從管理體制方面，天津開放大學設(shè)立建設(shè)標準，對現(xiàn)有分校（工作站）依據(jù)設(shè)置標準進行改建，通過政府主導、合作共建、大學主導、市場主導等建設(shè)途徑建設(shè)開放大學基層辦學系統(tǒng)。從行政隸屬方面，地方政府設(shè)置的學院原則上應是區(qū)（縣）屬正局（處）級單位；由各行業(yè)設(shè)置的行業(yè)學院原則上應是行業(yè)所屬中層正職單位。

提升系統(tǒng)地位的同時，需要完善系統(tǒng)運行控制機制，對分校（工作站）進行動態(tài)管理，實行“準入退出”制度，對達到規(guī)定條件的分校（工作站）予以“準入”，對不作為或亂作為的分校（工作站）啟動退出機制。再次應逐步建立有效的激勵和協(xié)調(diào)機制，采取辦學協(xié)議管理，依據(jù)協(xié)議對分校（工作站）進行考核，考核結(jié)果通報當?shù)卣徒逃鞴懿块T，并對完成情況好的給予獎勵。從而形成合作共贏的局面，提升系統(tǒng)辦學主體地位，增強系統(tǒng)凝聚力，保證系統(tǒng)有序高效運轉(zhuǎn)。

（作者單位：天津廣播電視大學教務處）

本文系天津廣播電視大學2013年科研課題“開放大學辦學體系基層組織設(shè)置的策略研究——天津開放大學辦學體系建設(shè)的新思考”（課題批準號13XY1023）成果。

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[4]葉文華.開放大學建設(shè)：理念先導、路徑選擇與體制創(chuàng)新[J].現(xiàn)代遠距離教育，2011（3），7-9.

[5]周海興.河南開放大學系統(tǒng)建設(shè)研究[J]..河南廣播電視大學學報，2012.

注解：

①郭青春等.開放教育教學點質(zhì)量保證研究——開放教育教學點建設(shè)與管理的實踐與分析.北京，2012.

②葉文華.開放大學建設(shè)：理念先導、路徑選擇與體制創(chuàng)新[J].現(xiàn)代遠距離教育，2011（3）：7-9.