民族宗教維穩反恐視閾下公安教育訓練研究

劉佳 于海峰

摘 要：當前，各級公安機關對民族宗教維穩反恐工作都給予了高度的重視，并從預防、預警、處置、善后等實戰環節入手，自上而下形成了較為完善的領導指揮、組織協調、應急行動機制。但從個人實戰能力看，不同地區，不同警種，其相關實戰能力尚有差別與不足，尤其是一些地區的基層部門的民警相關實戰能力亟待提高。具體有思想認識、個人實戰技能、民族宗教相關理論實踐知識三個方面的不足。本文以此為著眼點，結合相關問卷調查數據，試圖通過有針對性強化公安教育訓練，提高公安隊伍個人相關實戰能力的快速提升，并在實際操作方面提出具體建議。

關鍵詞：民族宗教；維穩反恐；公安教育訓練

一、公安隊伍民族宗教維穩反恐個人實戰能力存在的不足

（一）思想認識方面

1、對民族宗教維穩反恐總體形勢的認識程度仍有差異

關于當前我國民族宗教維穩反恐總體形勢的認識程度，整體上看，尚存在民族地區比非民族地區民警認識到位；重點地區比非重點地區民警認識深刻；維穩反恐一線民警比其他部門民警認識直接的情況。尤其是非民族地區的基層部門民警，由于其處置相關案件較少，對民族宗教維穩反恐工作缺乏直觀認識，對于這項工作的長期性、復雜性和尖銳性認識尚有不足。

課題組所做問卷調查數據顯示：在290位被訪民警中，對我國當前民族宗教反恐維穩總體形勢的了解程度，自認為很了解者僅為7人，占2.4%；了解一些者為213人，占73.4%；不了解者為70人，占24.1%。其中，回答“很了解”的7人中，云南5人，陜西1人，上海1人。在工作所屬地域及管轄范圍內對民族宗教基本情況的了解程度，自認為很了解者為僅為36人，占比12.4%；了解一些者為200人，占比69%；不了解者為54人，占比18.6%。其中，在“很了解”者中，有24人來自西部地區（青海5人、云南10人、四川8人、內蒙古1人），占比為66.7%。

此外，2014年一項關于新疆各地州、市、縣，各警種崗位民警的問卷調查顯示：在新疆地區關于反恐維穩工作認識程度也呈現出南疆比北疆民警認識到位；具體辦案民警比社區民警安全意識、警情意識、法治意識強等情況。同時，該調查也顯示，新疆一些民警對反恐斗爭的長期性、復雜性、尖銳性經歷體會少，少數民警的敵情意識不強。一些來自重點地區長期奮戰在反恐一線的民警存在一定程度的疲勞厭戰、松懈麻痹等情況，還有個別民警存在信心不夠、悲觀失望的情緒苗頭。明確新疆反恐前沿陣地和主戰場的責任，樹立全國反恐一盤棋觀念，防范暴恐犯罪活動向全國進一步蔓延的政治責任感還不強等一系列思想問題。新疆作為我國民族宗教維穩反恐的最前沿，尚出現此情況，其他地區情況也同樣不容樂觀。

2、民警維穩反恐執法自我安全防范意識仍有待提高

民族宗教維穩反恐工作本身具有一定的危險性，尤其是反恐工作。如何在維穩反恐工作中既保證完成任務，又能最大程度的保障民警執法時的自身安全，這需要既要有相應的制度保障，更應提高民警自我安全防范意識。

然而，從整體上看，民警的執法自我安全防范意識并不強。2012年，公安部“公安民警職業健康與安全保障體制研究”課題組的調查顯示，僅有9.4%的人認為自己安全防范意識非常強，63.8%的人認為一般，24.2%的人認為自己安全防范意識不強，2.1%的人認為自己根本沒有安全防范意識。同時，不同警種民警的自我安全防范意識也有較大差異。其中，刑警和特警的意識相對最強，且有較高的危機意識和警覺性，在出警前具有風險評估意識。從具體看，民警在民族宗教維穩反恐執法中自我安全防范意識不強主要表現為以下兩點：

（1）民警的安全觀存在偏差

根據安全原理，安全的實現是以人的主動意識，即安全價值觀為前提。勇于奉獻、敢于犧牲固然是警察的素質要求，但過分地夸大和追求這種精神品質，也會給民警強烈的心理暗示，面對危險無所顧忌地沖上去才是符合價值判斷的行為，而在執法中正確規避危險的行為或許被視為貽誤戰機或思想上有問題。在如此導向之下，民警難以樹立自我保護的自覺意識，不能及時發現和預見各種潛在的危險并做出規避決定。

（2）民警對維穩反恐工作本身危險性認識不足

民警對群體性突發事件及暴恐襲擊的認識，多出于職業特性和自身關切，并未形成全面系統的認識。比如，針對暴恐襲擊，不少民警認為警察是執法主體，持有警械槍支，具有威懾力，暴恐分子見了就怕。現實卻是，暴恐分子不但不怕警察，反而是以民警和派出所、公安局為主要襲擊目標。也有部分不少民警對暴恐分子極端殘忍、誓死對抗的情況認識不到位，在執法執勤、入戶走訪、盤查巡邏時的安全防范意識不夠，疏于防范，一旦遇到暴恐襲擊，很容易造成傷亡。雖然絕大多數民警認為警察安全教育非常必要，但是平時會主動學習相關知識的人并不多。而且，民警對自身的危機意識和危機處置能力的評價也不高，只有部分警察自認為有認識和應對群體性突發事件以及暴恐襲擊的正確方法。2013、2014年發生的多起民警遇襲案件也顯示，部分警察在應對暴力恐怖襲擊時的心理素質也存在不足。

（二）個人實戰技能方面

當前我國公安隊伍，尤其是基層民警個人實戰技能明顯不足，主要體現在個人體能訓練、擒拿格斗、槍械使用、實戰指揮等方面。對此，公安部和各地方相關部門都加強了相關訓練。比如，2014 年4 月，公安部部署安排在全國基層民警中開展為期3個月的依法使用武器警械的專項訓練，已期望基層民警有效使用武器警械，及時制止、震懾犯罪的能力有所提升。然而，訓練的實際效果仍有不足之處。

比如，2014年8月，新疆一項相關調查顯示：被訪民警中接受過正規系統的應對刀斧砍殺、車輛碾軋、縱火焚燒、爆炸襲擊等課題訓練的人數極少，槍支臨戰射擊運用不足10%，且大多為“走形式”的打靶（如無時間限制的瞄準、專人壓彈、專人故障處理的25米精度射擊訓練），實戰價值太小。經過對被訪者實際測試，面對5米外持械沖過來的襲擊者，較少人能完成快速拔槍、上膛、射擊等一系列動作，甚至有的民警從警以來就沒有系統練過槍。在體能方面，由于繁重的值班備勤，很多民警沒有參加日常的體能、警務技能訓練，體能、技能素質不高，面對瘋狂殘忍的暴恐分子，很難確保追得上、打得贏。

（三）民族宗教相關理論與實踐知識方面

在民族宗教維穩反恐實戰中，由于其具有的民族性和宗教性，而比一般工作更具有復雜性。這就要求民警不僅要具備一般性的警察相關理論和實踐知識，也應具有相應的民族宗教相關理論和實踐知識儲備。然而，當前我國公安隊伍普遍缺乏相關知識的學習和培訓，致使一些基層民警的相關基本理論、國家政策以及相關法律法規了解嚴重不足。比如，在一些案例中，由于民警在執法過程中依照常規經驗，錯估形勢、消極處理、越權處理，甚至（通常情況因不了解相關法律法規和政策）出現違反國家法律法規及民族宗教政策、粗暴執法等情況，進而加劇事態發展，促發群體性事件發生。此外，在一些案件偵辦過程中，由于缺乏相關知識，也給偵辦民警帶來諸多困難和困擾，影響辦案效率。

課題組所做調查問卷數據顯示，上述問題主要體現在以下幾點

1、理論知識

（1）對我國民族宗教基本常識了解比較有限

調查顯示，在被訪者中對我國各民族人口的構成、分布、風俗習慣等基本常識了解程度，自認為很了解者為6.6%；了解一些者為87.9%；不了解者為5.5%。對我國各種宗教人口構成、基本教義及教儀等基本常識情況了解程度，自認為很了解者為3.8%；了解一些者為59.7%；不了解者為36.6%。（參見表1）

（2）對《中華人民共和國民族區域自治法》及《宗教事務條例》了解程度較低

調查顯示，在被訪者中對《中華人民共和國民族區域自治法》了解程度，自認為很了解者為3.1%；了解一些者為61.7%；不了解者為35.2%。對《宗教事務條例》了解程度，自認為很了解者為1.7%；了解一些者為31.4%；不了解者為66.9%。（參見表2）

（3）對我國現行民族政策了解尚可，但具體內容了解程度存在差異

調查顯示，在被訪者中對我國現行民族政策，自認為很了解者僅占3.1%；了解一些者占83.4%；不了解者為占13.4%。

對具體實施的6大項民族政策知曉率選項中，民族平等政策知曉率為84.5%；民族團結政策知曉率為84.1%；民族區域自治政策知曉率為84.5%；發展少數民族地區經濟文化事業政策知曉率為53.8%；保護和發展少數民族文化政策知曉率為64.5%；加強少數民族干部和人才隊伍建設政策知曉率為55.5%。其中，對6項政策全部知曉者為125人，占總被訪者的43.1%（參見圖1）

調查顯示，在被訪者中對我國現行宗教政策，自認為很了解者為僅占1.7%；了解一些者占61.4%；不了解者占36.9%。

對具體實施的6大項民族政策知曉率選項中，尊重和保護宗教信仰自由政策知曉率為87.6%；依法管理宗教事務政策知曉率為79.3%；堅持獨立自主自辦原則政策知曉率為29.7%；積極引導宗教與社會主義社會相適應政策知曉率為63.8%；促進宗教關系和諧政策知曉率為52.1%；發揮宗教界的積極作用政策知曉率為54.8%。其中，對6項政策全部知曉者為63人，占總被訪者的21.7%（參見圖2）

2、實踐知識

（1）在實際工作中存在未遵守相關民族宗教法規政策的情況

調查顯示，在被訪者實際工作中，處置過涉及民族宗教因素案件者為81人。其中，能夠遵守和執行相關民族宗教法規政策者為60人；未能遵守和執行者2人；沒有意思到這個問題者7人；另有12人則是因為不了解相關法規政策，因此根本不知道是否遵守和執行相關法規政策。

（2）普遍缺乏相關案例分析的教育和培訓

調查數據顯示，在所有被訪者中，有62人接觸過處置涉及民族宗教因素案件的案例分析，占總人數的21.4%；其中，僅有30人接觸過因未貫徹執行相關民族宗教法規政策而釀成較嚴重后果的警示教育，僅占總人數的10.3%。

（3）對處置涉及民族宗教因素案件的職能部門、職權范圍及相關群體性突發事件應急預案的了解程度不容樂觀

在實際工作中，關于本系統內哪些部門以及政府相關職能部門有權處置相關案件，自認為很清楚者占13.1%，比較模糊者占59%，不清楚者占27.9%；關于本崗位處置相關案件的職權范圍了解程度，自認為很清楚者占7.9%，比較模糊者占62.4%，不清楚者占29.7%；關于所在工作單位或部門是否有處置相關群體性突發事件應急預案，回答有者占31.7%，回答沒有者占28.6%，回答不清楚是否有者占39.7%。（參見表3）

二、對策建議

有鑒于當前民族宗教維穩反恐的嚴峻形勢和民警個人實戰能力參差不齊的現實情況，迅速提高民警相關實戰能力已是當務之急。對此，筆者建議：應依托、整合現有公安院校資源，以公安院校教育和在職警察培訓為載體，以增設相關內容科目和強化相關實戰訓練為手段，達到迅速提高民警相關實戰能力的目標。

針對前文所述當前亟待提高的三個方面問題。具體建議如下：

（一）在公安教育中增設維穩反恐專業方向，培養專業化人才隊伍

在當前形勢下，公安隊伍亟需一支既有戰略思維，又要有實踐技能的復合型維穩反恐專業化人才隊伍。誠然，在當前的公安教育專業體系和相關課程中，也有涉及維穩反恐內容。但設置反恐專業方向，則是把公安教育中與維穩反恐相關的內容核資源統一協調起來，使人才培養更系統化、專業化。令人可喜的是，2014年5月，中國公安大學在全國首設反恐專業，并于同年開始招生。同時，中國刑事警察學院也已開設相關專業方向。盡管如此，從當前維穩反恐專業人才短缺的現實看，僅僅上述兩所專業高校的培養仍顯不夠。筆者建議，有關公安院校，應結合自身實際，適當增設相關專業方向，加快專業化人才隊伍培養。

（二）完善警察安全教育內容和制度，加強警察執法自我安全防范意識教育訓練

誠然，警察絕對安全是不可能，但忠誠、奉獻也并不等于輕易犧牲。通過日常相關訓練，使民警樹立敵情觀念，養成安全防范意識和警務程序意識，時刻保持警惕，做好察覺危險信號、應付突發事件的準備。樹立警務行為程序性理念，只有遵循程序才能增強安全性，減少不必要的損失。具體建議如下：

1.在公安教育中加強警察執法自我安全防范意識教育訓練，盡快建立在職警察安全教育專項培訓制度

在公安教育課程中增設相關課程、強化相關訓練，逐步培養學員的自我安全防范意識。強化領導和一線指揮員的安全防范意識和對在職警察安全培訓制度的重視。我們應當注意到，警察領導者和一線指揮員安全意識的增強，將對其下屬樹立自我防范意識有重要影響。

2.編制針對性強的教材

公安院校以自身師資優勢，針對民警在暴恐案件中常見的安全問題，細化民警應對規程和預案，編制相應的“民警防范暴力恐怖襲擊安全訓練手冊”。

總之，無論是公安教育還是在職警察培訓，安全教育課程的設置、教學模式以及考核都應更重視實用性，使學員經過教育訓練后，認為學習內容“有用、能用、會用”，最終實現警察安全教育常態化、制度化、終身化。

（三）依托公安院校資源優勢強化民警實戰技能訓練

1.在公安教育課程中強化維穩反恐相關實戰技能訓練

從實際情況看，當學員畢業工作后，由于種種原因，時間精力均不能與在校學習期間相比。所以，應該在學校期間，加強此方面的專業訓練，以打下堅實的基礎。具體強化訓練應包括常規的體能訓練、實用性控制技巧（擒拿、格斗）、槍械使用、實彈實戰化射擊等，以及針對在暴恐襲擊發生時應對刀斧砍殺、車輛碾軋、縱火焚燒、爆炸襲擊等新科目。此外，還應增設團隊協調作戰演練、實戰指揮等專業性強的科目。同時，筆者建議實戰技能訓練不能因學員所學專業而有較大差別。其具體訓練科目應基本一致，只是需要達到的標準有所不同。避免出現技術類專業學員相關實戰技能嚴重欠缺的情況。

2.在職民警應以所在地公安院校為訓練基地，建立常態化訓練機制

首先，由于各地基層民警的此類訓練任務大都由來自基層的教官承擔，雖然其實踐經驗豐富，但由于不是專職教官，理論水平和技能參差不齊，在技能訓練中對自覺性和主動性的意識強調不夠，較少能將培訓中的問題反思提升到理論高度，基本技能訓練難以內化為民警的下意識行為。其次，一些實戰訓練科目，比如實彈射擊、應對爆炸物襲擊等也需要特殊場地。

因而，筆者建議，應該整合和利用地方公安院校師資和場地等軟硬件資源，將在職民警的相關訓練安排在公安院校進行。同時，建議合理安排時間，使在職民警的相關訓練常態化，保障訓練時間和實效。

（四）加強公安隊伍民族宗教基本理論知識和相關法規政策培訓

如前文所述，當前我國公安隊伍對民族宗教基本理論知識和相關法規政策掌握程度普遍不高。其原因與缺乏相關培訓的關聯較大。據課題組調查顯示：在被訪民警中，接受過涉及我國民族基本情況和相關法規政策的講座或教育培訓者有119人，占總人數的41%；接受過涉及我國宗教基本情況和相關法規政策的講座或者教育培訓者有68人，僅占總人數的23.4%；同時接受過兩種講座或教育培訓者有66人，僅占總人數的22.7%。

對此，筆者建議盡快在公安教育和在職民警教育訓練中增加相關內容，提高公安隊伍相關理論和實踐能力。具體建議如下：

（一）授課內容

1.公安院校學員

建議應對公安院校學員普及相關基礎知識教育訓練，尤其是基礎常識類知識，主要授課內容應包括：

我國民族宗教基本情況

我國現行的與公安執法關系密切的民族宗教法規政策

處置民族宗教因素相關案件的案例分析

其中，對于維穩反恐專業方向學員，除上述基礎知識課程以外，還應增加專業性更強的理論課程，以此提高學員的理論水平，更為系統深入的理解和把握當前我國民族宗教問題以及維穩反恐形勢的由來、現狀以及內在發展規律，培養學員的戰略思維。具體增設內容如下：

馬克思民族和宗教理論、西方民族宗教理論概論、民族宗教問題

2.在職民警

為更科學有效的開展相關培訓，課題組就在職民警相關培訓的必要性、接受意愿以及具體培訓內容做了調查問卷。調查數據顯示，關于是否有必要進行相關培訓，有28.3%的被訪者認為很有必要，有67.9%的被訪者認為有必要，兩者合計為96.2%；關于在職民警接受相關培訓的意愿，有89.3%的人表示愿意接受相關培訓。

同時，關于培訓的具體內容以及關注程度，調查數據顯示，被訪者更傾向于（關注度超過70%以上）下四個內容：

我國民族宗教維穩反恐總體形勢分析（關注度為90.7%）

處置涉及民族宗教因素具體案例分析（關注度為78.3%）

我國現行民族宗教政策法規（關注度為76.9%）

我國民族宗教的基本情況（關注度為76.6%）

基于上述分析，課題組建議將上述四項內容作為培訓的主要內容，并應注重基礎知識和實踐相結合，以實際工作需要為出發點，使培訓內容易懂、易學、好用。

（二）課程設置

1.公安院校學員

對于在校學員，課題組建議將所增設課程列入公共課程教學計劃，根據不同專業方向需要，設置為必修課程和選修課程兩類。具體教學課時計劃也應根據實際需要制定，一般每門課程授課期為一至兩個學期，且不低于50學時/學期。

2.在職民警

由于受訓民警在崗位、專業、學歷、經歷以及實際工作需要等方面相差較大，其對培訓的方式接受度也就不盡相同。同時，由于在職民警日常工作繁忙，集中培訓時間有限，因而建議相關培訓可與其他培訓統籌起來靈活安排。

此外，關于培訓形式，課題組所作問卷調查顯示：有35.2%的民警認為“短期的專業授課”適合；有31.4%的民警認為“專題講座”適合；有23.4%的民警認為“系列講座”適合；有10%的民警認為“長期的系統授課”。

綜上所述，對于在職民警而言，課題組建議其課程設置應根據受訓民警實際工作需要、培訓時間等具體實際，合理的采取靈活多樣的形式。

（三）授課人員

在師資選擇上，授課教師應精通相關內容、具有較高的理論水平和一定的相關實踐能力。因而，課題組建議應由警察系統內有實際工作經驗者以及外聘專家、教師所組成。

（四）教學評估

在授課和培訓過程中，教師與學員、在職民警應注重溝通與互動，及時調整課程內容，使培訓更加有的放矢，確保授課效果。

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（作者單位： 1中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110854；2遼寧省民族宗教問題研究中心，遼寧 沈陽 110033）