關于“兩違”非訴行政執行的調研

汪德鋒

摘 要：“兩違”案件的執行，因歷史原因形成了大量的積案，此類案件群眾反響大，涉及面廣，隱患多，如溫嶺“1.14火災”、“7.4佛隴廠房倒塌”等，均有違章建筑的因素在內。隨著社會發展和法律修訂，法院應該依照法律法規及相關文件精神的規定，結合實際，根據職責權限，實行歸口辦理，逐步處置。

關鍵詞：兩違；非訴行政執行；裁執分離；

一、“兩違”案件基本特點

（一）案件數量大、增速快

1、關于國土違法用地案件。上世紀90 年代，溫嶺法院每年收案均不逾十件。2000年至2004年，每年收案增至數百件。2005年至2006年，每年收案激增至1000余件。據不完全統計，溫嶺法院至今受理的案件4500余件。

2、關于建設違法案件。自1995年至2008年，溫嶺法院每年收案均為數十件，數量不多，基本均衡。至今受理案件300余件。

（二）違法占地面積大

國土資源部門向法院申請執行違法用地案件所涉違法用地面積，2001年之前，每年僅數十畝。2002年至2007年，每年激增至1000余畝，并占用了大量的農用地。

（三）違法主體多元、地域廣泛

涉案的違法用地主體包括鎮政府、企業、村委會、學校、教堂、加油站、個人、事業單位等，其中以企業和個人居多。并且全市各鎮、街道均有涉案，又以經濟發達地方居多。

（四）不規范執法問題突出

經對申請執行案件進行審查，發現有的沒有告知當事人相關權利，有的沒有制作詢問筆錄，有的沒有告知訴權或錯誤告知訴權，有的行政處罰決定書遺漏違法事實認定，有的適用法律不當，有的送達不規范或者沒有送達等等。

（五）執行難度大

溫嶺法院受理的4500余件違法用地案件中，法院執行的僅530余件，約占11%；以中止或程序性終結的由3700余件，所占比例近90%。受理的350余件違法建筑案件中，法院執行的約100件，約占30%；以中止或程序性終結的有250余件，所占比例近70%。在案件執行過程中，當事人自行拆除違法建筑很少，幾乎均采用以法院為執法主體，以國土、建設部門為主導力量，并借助當地政府、公安、消防、城管等部門共同參與的強制執行模式才得以完成。

二、“兩違”案件執行難原因

（一）經濟利益使然

1、部分村民、企業少批多建，未批亂建，伺機搶建，擅自加層擴建，或用于家庭生活，或用于辦廠經營，或用于出租牟利；

2、部分村委會將集體土地成片租賃或轉讓給個人或企業收取租賃費或轉讓費，謀取集體經濟收入；

3、部分鎮政府不顧土地利用規劃和用途，容忍有些項目擅自改變土地用途，或不按規定將集體土地轉為工業用地、商業用地，土地利用不符合控制性要求等；

4、拆老建新后，拒拆老屋，出租給外來務工者；

5、城市拆遷過程中，為圖額外利益，被拆遷人特別搭建以求補償。

（二）法律政策影響

《行政訴訟法》和《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》對非訴行政案件的執行規定較為原則，缺少較為明確的執行規定。

（三）技術難以操作

拆除“兩違”需要投入大量的人財物，除個別部門、當地政府因利益因素態度消極，配合不暢外，碰到的最大困難是技術問題。有些違法建筑物搭建在合法建筑物之上，犬牙交錯，鋼筋混凝土框架結構，如果強拆違法建筑物，如何在技術上確保合法建筑物不受損害，避免國家承擔賠償責任，也是法院執行工作的一道難題。此類案件在執行中也曾遇到，往往造成當事人對政府工作的不滿和信訪。

三、“兩違”案件執行對策及建議

（一）控源頭，努力減少違法案件

國土、建設部門與鎮政府、街道要加強執法意識，加強隊伍建設，加強制止能力，從源頭上控制違法用地行為，努力減少“兩違”案件的發生，減低向法院申請執行的數量，減輕法院執行工作的壓力。

（二）嚴執法，積極采取強制措施

根據《行政強制法》、《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《浙江省實施土地管理法辦法》、《浙江省土地監察條例》、和《浙江省城鄉規劃條例》等法律法規，相關政府、部門要準確、適當、大膽的作出“拆除”、“制止”、“查封”、“扣押”等強制措施，并作出明細規定，以便執行。

（三）強規范，提高執法水平

通過各種方式，切實提高行政執法水平。在制作詢問筆錄要規范，如果當事人不配合，執法人員可邀請當地村居工作人員進行見證；送達要規范，如果當事人不簽收文書、郵遞回執退單時，可邀請當地村居工作人員到場，按民訴法規定在送達回證上注明拒收事由，由執法人員、見證人簽名后進行留置送達。執法要規范，可通過錄音、錄像、拍攝等手段固定好相關證據。

（四）明職責，創新工作機制

1、對建設部門就違法建筑處罰的執行。依照“城鄉規劃法” 和“行政強制法”的規定，對違法建筑由“建設工程所在地的縣級以上地方人民政府責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施”。因此，今后對該類案件的執行申請法院將不再受理。

2、對國土資源部門就違法用地處罰的執行。鑒于目前“土地管理法”、“行政強制法”沒有賦予國土資源部門強制執行權，按照法律規定，法院應予受理。受理后，對于金錢罰，法院可以執行；對于行為罰，可以適用“裁執分離”。 相關依據是：其一，法律規定。2012年4月，《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》第九條明確了“裁執分離”的強制執行方式，可以借鑒。其二，文件精神。2013年4月，浙江省高級人民法院出臺《省行政復議與行政審判聯席會議第八次會議紀要》明確，對國土資源部門申請法院強制執行責令限期拆除違法建筑、恢復原狀等行為罰的案件，要積極推進“裁執分離”的新機制。即由法院根據行政機關申請作出裁定，行政機關根據裁定具體組織實施。2013年8月20日，中共浙江省委辦公廳作出浙委辦發[2013]58號轉發《浙江省高級人民法院關于為“三改一拆”工作提供司法保障的若干意見》的通知，指出“各地各有關單位要加強與人民法院的聯系…建立健全‘裁執分離配套機制，明確列入‘裁執分離的非訴行政執行案件具體組織實施機關，落實案件風險防控和維護穩定責任，為司法機關開展執行等工作提供必要支持”。2014年1月16日，浙江省高級人民法院出臺《關于推進和規范全省非訴行政執行案件“裁執分離”工作的紀要（試行）》，進一步明確根據土地管理法作出的責令限期拆除違法建筑、恢復原狀等行為罰案件可以適用“裁執分離”。《紀要》施行前中止（終本）執行的，可以參照適用“裁執分離”。其三，司法實踐。目前全省法院系統均按上述規定執行。臺州中院于2012年11月，首先在全省出臺《關于推進非訴行政執行‘裁執分離若干問題的意見》，之后，溫嶺法院即按照此規定操作。

（五）多舉措，全力以打促執

對“兩違”案件的執行，除運用行政、經濟等手段外，探索運用刑事處罰的手段。如違法用地執行案件每案都有法院的裁定，當事人接到裁定和通知后拒不拆除，對情節嚴重的，以拒不執行裁定罪來追究刑事責任。也可藉此宣傳，營造氛圍，以點帶面，推進執行。

（六）落責任，建立綜合考核

建議建立黨委政府主導監管、相關部門聯動監管和國土資源部門全程監管的土地執法共同責任制度；建立國土資源部門與司法機關聯動的土地違法案件查處協調機制；建立行政執法和刑事偵辦相銜接的工作機制；建立按照城市規劃、鄉村規劃不同區域范圍的“兩違”執行案件聯合執法、主輔考核機制。

（作者單位：溫嶺市人民法院，浙江 溫嶺317500）