農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式比較與創(chuàng)新研究

柳玉壽 張瀟丹 茍興才

由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，農(nóng)村受自給自足經(jīng)濟(jì)的影響，發(fā)展建設(shè)滯后，再加上人多地少的國(guó)情，使得農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地呈現(xiàn)出小規(guī)模、高成本、低效益的狀況，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)成和提高農(nóng)業(yè)效益。解決之一矛盾關(guān)鍵在于：在長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的前提下，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，探尋農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新模式。這也是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題和增加農(nóng)民收入的重要途徑，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求。

鑒于此，本文結(jié)合綿陽(yáng)土地流轉(zhuǎn)實(shí)際情況，通過(guò)理論、數(shù)據(jù)分析，對(duì)自發(fā)流轉(zhuǎn)模式、反租倒包模式、股份合作制模式喪鐘流轉(zhuǎn)模式在不同方面的比較，分析三種模式的缺陷，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供更優(yōu)越的發(fā)展條件和更廣闊的發(fā)展空間，達(dá)到持續(xù)增加農(nóng)民收入水平，農(nóng)民由弱者變?yōu)閺?qiáng)者的目標(biāo)。研究土地流轉(zhuǎn)模式對(duì)于土地利用效率的持續(xù)提高以及農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的提高都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、綿陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

自從全面實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》以來(lái)，綿陽(yáng)市委市政府、市農(nóng)業(yè)局等有關(guān)部門(mén)積極采取措施，貫徹落實(shí)農(nóng)村土地承包和經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)權(quán)政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包的管理和指導(dǎo)，有力推動(dòng)了綿陽(yáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的過(guò)程，對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整起了重要的促進(jìn)作用。綿陽(yáng)市通過(guò)不斷努力探索形成了土地流轉(zhuǎn)的自身特色。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看：綿陽(yáng)市從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民為1211682戶，農(nóng)業(yè)人口為973785人，其中承包耕地的農(nóng)民為1150620戶，承包耕地的人口為3748798人，承包土地人口占農(nóng)業(yè)總?cè)丝?4.3%，承包耕地面積4035651畝，人均承包耕地約1.1畝。承包耕地農(nóng)戶已簽訂承包合同1099696份，占承包耕地農(nóng)戶95.6%。

從土地流轉(zhuǎn)形式來(lái)看：①屬于農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包性質(zhì)的有193802畝，占總流轉(zhuǎn)面積25.5%，原承包人每畝土地收益在50元-400元之間；②屬于轉(zhuǎn)讓、借用性質(zhì)的有109297畝，占總流轉(zhuǎn)面積23.1%；③屬于經(jīng)營(yíng)權(quán)出租的有93819畝，占總流轉(zhuǎn)面積20%，該流轉(zhuǎn)形式原承包人的收益與轉(zhuǎn)包收益水平大致相當(dāng)；④從土地流轉(zhuǎn)的類(lèi)型上看，耕地流轉(zhuǎn)271572畝，占流轉(zhuǎn)面積57.7%；林地有47691畝，占10%；四荒地有125344畝，占26.6%。

筆者通過(guò)對(duì)綿陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)的調(diào)研，對(duì)綿陽(yáng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要的三種模式進(jìn)行對(duì)比分析，這三種模式包括自發(fā)流轉(zhuǎn)模式、反租倒包模式、股份制合作模式。這三種模式各具特色，尤其各自優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)各種模式的具體內(nèi)涵和優(yōu)劣比較，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)聚友一定參考意義。

二、土地流轉(zhuǎn)的三種模式比較分析

（一）三種土地流轉(zhuǎn)模式制度安排比較

表2-1 三種流轉(zhuǎn)模式產(chǎn)權(quán)清晰度比較

[模式＼&自發(fā)流轉(zhuǎn)＼&反租倒包＼&股份制合作＼&產(chǎn)權(quán)

清晰度＼&委托-代理關(guān)系

產(chǎn)權(quán)清晰＼&產(chǎn)權(quán)清晰，但基層政府常代替農(nóng)戶形使土地流轉(zhuǎn)權(quán)，農(nóng)戶權(quán)益易受到損害＼&內(nèi)部機(jī)構(gòu)龐雜，合作經(jīng)濟(jì)組織大半由農(nóng)戶自行組織，產(chǎn)權(quán)權(quán)能不夠清晰＼&]

表2-1對(duì)三種流轉(zhuǎn)模式的產(chǎn)權(quán)清晰度進(jìn)行對(duì)比可知，在自發(fā)流轉(zhuǎn)模式中，土地是在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間直接流轉(zhuǎn)，中間沒(méi)有村集體或其他政府部門(mén)的介入，屬于單層的委托-代理關(guān)系。而在反租倒包模式中，由于基層政府是土地流轉(zhuǎn)的供需雙方之間的紐帶，村集體既是土地流轉(zhuǎn)的操作者同時(shí)又在行使著監(jiān)督的智能，農(nóng)戶的權(quán)益容易受到損害。股份合作制流轉(zhuǎn)模式大多數(shù)是農(nóng)戶自行組織，在組織管理、利益分配機(jī)制上存在缺陷，產(chǎn)權(quán)權(quán)能較模糊。

（二）三種流轉(zhuǎn)模式的制度績(jī)效比較

表2-2 流轉(zhuǎn)模式制度績(jī)效

[模式＼&原因＼&權(quán)利所有＼&績(jī)效＼&自發(fā)流轉(zhuǎn)＼&大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，土地拋荒，自然流轉(zhuǎn)形成＼&承包權(quán)屬于農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)使用權(quán)在期限內(nèi)轉(zhuǎn)租出去＼&農(nóng)民既可以收取租金，又可從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)＼&反租倒包＼&農(nóng)村勞動(dòng)力專(zhuān)業(yè)，農(nóng)戶自身資金缺乏，技術(shù)落后，反租倒包出現(xiàn)＼&村集體組織代理農(nóng)戶行使經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，承包權(quán)依舊在農(nóng)戶手中，村集體和土地供需方簽訂合同規(guī)定流轉(zhuǎn)價(jià)格、收益分配以及產(chǎn)權(quán)歸屬＼&農(nóng)戶得到租金，村集體能獲取部分差價(jià)收益。土地與技術(shù)、資金、勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化配置＼&股份合作制＼&二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從事非農(nóng)人口比重加大，非農(nóng)收入擴(kuò)大，股份合作制產(chǎn)生＼&土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸股份經(jīng)濟(jì)合作組織，股東擁有股權(quán)、按股分紅＼&股東按股分紅，在合作組織內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶獲取勞動(dòng)分報(bào)酬，強(qiáng)化了集體經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)戶的社會(huì)保障問(wèn)題＼&]

由表2-2可知，自發(fā)流轉(zhuǎn)過(guò)程中交易成本較小，避免土地閑置，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后可投身第二、三產(chǎn)業(yè)獲取報(bào)酬，增加收入。

而反租倒包模式，村集體作為服務(wù)中介，在供需雙方間起到橋梁作用。將農(nóng)民大量閑散土地集中起來(lái)，然后根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策，統(tǒng)一規(guī)劃，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中后再流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)或其他組織，能大大降低交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、自動(dòng)化，降低生產(chǎn)成本、提高效率，從而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。

股份合作制加入的農(nóng)戶擁有的是貨幣化的股權(quán)，有利于土地集中，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由于收益通過(guò)按股權(quán)分紅方式，形成集體利益和個(gè)人利益共享的分配機(jī)制，有利于形成多元化的投資主體，消除地域界限形成包括土地、勞動(dòng)、資金、技術(shù)等要素的優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

（三）三種土地流轉(zhuǎn)模式的缺陷比較

1.自發(fā)流轉(zhuǎn)模式的缺陷

（1）難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。自發(fā)流轉(zhuǎn)的規(guī)模都比較小，難以形成連片大范圍的土地流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)地向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。農(nóng)民不愿意為自己的小面積的承包地和土地需求者協(xié)商談判，不愿意承擔(dān)違背合同條款的賠償風(fēng)險(xiǎn)，寧可低價(jià)甚至無(wú)償轉(zhuǎn)讓親朋好友代為種植。

（2）難以形成穩(wěn)定的收入預(yù)期。由于流轉(zhuǎn)期限通常較短，土地流入方在進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)時(shí)，為避免風(fēng)險(xiǎn)，不會(huì)加大對(duì)土地的投資，只會(huì)種植保本的糧食作物來(lái)實(shí)現(xiàn)自給自足，土地的利用率沒(méi)有顯著提高。

2.反租倒包模式的缺陷

（1）容易損害農(nóng)戶權(quán)益。由于農(nóng)村集體既是土地流轉(zhuǎn)的操作者，同時(shí)又在行使著監(jiān)督的智能，某些地方政府官員盲目追求政績(jī)而導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了不合流轉(zhuǎn)規(guī)范的現(xiàn)象。另外，農(nóng)戶與企業(yè)之間信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，農(nóng)戶難以預(yù)見(jiàn)土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)，自身權(quán)益難以保障。

（2）無(wú)法科學(xué)評(píng)定土地租金。在調(diào)研中，很多實(shí)行反租倒包模式流轉(zhuǎn)土地的地區(qū)還是以糧食作為參照物來(lái)衡量租金，但這種傳統(tǒng)方式顯然已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。由于農(nóng)戶分散，在與村集體商討過(guò)程中處于弱勢(shì)地位，在沒(méi)有形成制度性租金的科學(xué)性定價(jià)系統(tǒng)情況下，農(nóng)民的利益容易受到損害。

3.股份合作制模式缺陷分析

（1）農(nóng)民持有的股權(quán)，僅僅是一種單純的福利分配權(quán)。股權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承的規(guī)定使得股權(quán)是封閉的，阻礙了股權(quán)流向更高效率的主體手中，阻礙了土地要素市場(chǎng)機(jī)制的形成。

（2）集中起來(lái)的土地由集體組織統(tǒng)一管理，社員不具備對(duì)土地的處置權(quán)，而只享有單純的收益分配權(quán)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰。

（3）股權(quán)的福利成分太重，所成立的股份合作經(jīng)濟(jì)組織還不是企業(yè)，沒(méi)有科學(xué)的管理機(jī)制，職責(zé)難以真正落實(shí)。

目前在這三種模式的帶動(dòng)下，綿陽(yáng)市農(nóng)村土地承包已基本完善、穩(wěn)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。從三種模式的比較中可以看到，不論哪種模式，都有自身的優(yōu)缺點(diǎn)，不能將其中任何一種完全作為當(dāng)下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的固定模式，也不能將三種模式完全割裂開(kāi)來(lái)。探索完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)措施，促進(jìn)綿陽(yáng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展，要顧及三種模式的存在的缺陷。

三、促進(jìn)綿陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）建議土地流轉(zhuǎn)中介，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)

建立一個(gè)組織健全、運(yùn)作高效、服務(wù)全面的中介服務(wù)組織，以市場(chǎng)為導(dǎo)向、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)。形成土地供給—中介服務(wù)組織—土地需求者的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。該組織主要負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)信息的收集、整理、發(fā)布，提供政策咨詢等，同時(shí)開(kāi)展土地資產(chǎn)評(píng)估為土地的供給者和需求者提供快速、高效、完備的交易信息，以促進(jìn)土地的流動(dòng)和集中，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

建立土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，可以使土地流轉(zhuǎn)從小面積轉(zhuǎn)向大面積，從臨時(shí)性、短期性轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期性，這樣有利于把農(nóng)地這一稀缺資源推向市場(chǎng)，有利于土地規(guī)范、高效流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。中介組織只收取中介費(fèi)用，減少了供給者與需求者在信息不對(duì)稱(chēng)情況下盲目談判的交易費(fèi)用、減低時(shí)間成本、機(jī)會(huì)成本，提高雙方交易成功率。

（二）完善相關(guān)法律制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

要促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，必須建立完善的相關(guān)法律規(guī)范，通過(guò)明確的立法對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及的相關(guān)環(huán)節(jié)的具體操作做出規(guī)范和指引，杜絕違背農(nóng)民意愿，隨意改變土地承包關(guān)系的事件，規(guī)范村集體的行為，堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，充分發(fā)揮村集體的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的智能。

嚴(yán)格管理市場(chǎng)，明確獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)土地流轉(zhuǎn)后的用途，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)企業(yè)監(jiān)管。出臺(tái)相關(guān)違法違規(guī)懲戒措施和力度，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)正常有序進(jìn)行，保障農(nóng)戶利益不受損害。

同時(shí)健全土地使用權(quán)的價(jià)格評(píng)估機(jī)制，兼顧已流轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，合理評(píng)估經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后土地增值并合理分配，使農(nóng)戶獲得合理的土地增值收益。

（三）健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，完善社會(huì)保障制度

針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程可能出現(xiàn)的危及農(nóng)民基本權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)，主要應(yīng)該依靠建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度來(lái)加以規(guī)避和應(yīng)對(duì)。健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，有利于增強(qiáng)農(nóng)民離開(kāi)土地的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，有效防止農(nóng)民離開(kāi)土地后因?yàn)槿狈Ρ匾纳a(chǎn)資料和生活資料而帶來(lái)的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生。十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)能存改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”原則，加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長(zhǎng)期有保障。只有做好了農(nóng)村社會(huì)保障工作的各個(gè)方面，才能從根本上解決農(nóng)民失地的后顧之憂，推動(dòng)農(nóng)村土地合理有序參與流轉(zhuǎn)。

（四）培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理

農(nóng)民的舊有思想觀念是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要因素之一。一方面，政府應(yīng)積極開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)的宣傳工作，加強(qiáng)普法教育。使農(nóng)民真正認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)值，并能依靠法律維護(hù)自身的額合法權(quán)益。另一方面，提高農(nóng)民科學(xué)文化水平，大力培育企業(yè)家型的農(nóng)戶和農(nóng)民。促進(jìn)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)特別是股份合作制模式下，提高管理水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地股份合作的高效管理，使其向企業(yè)型轉(zhuǎn)變，逐步建立、完善企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，組建合理的組織及后，構(gòu)筑起科學(xué)、高效管理體系。

政府可出資或結(jié)合社會(huì)力量辦學(xué)，積極開(kāi)展農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才，使其熟悉農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，并懂得企業(yè)管理、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)和國(guó)際市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，大力宣傳農(nóng)業(yè)企業(yè)家的典型；同事正在財(cái)政和金融政策上應(yīng)對(duì)企業(yè)家型農(nóng)戶給予積極扶持。鼓勵(lì)濃密你自身不斷學(xué)習(xí)、不斷摸索，以便更快適應(yīng)相待花市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下的就業(yè)壓力和生活方式。