關于穩妥推進城鎮化進程的思考

賈改紅

前言：

黨的十八屆五中全會會議公報明確提出“十三五”時期經濟社會發展的主要目標之一就是要加快提高戶籍人口城鎮化率，牢牢把握城鎮化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮化發展的新趨勢新特點，妥善應對城鎮化面臨的風險挑戰，確保到二○二○年全面建成小康社會如期實現。

一、城鎮化的概念和意義

1.何謂城鎮化

城鎮化是一個涉及多方面內容的社會經濟演進過程，是現代化水平的重要標志，是隨著工業化發展，非農產業不斷向城鎮集聚，從而農村人口不斷向非農產業和城鎮轉移、農村地域向城鎮地域轉化、城鎮數量增加和規模不斷擴大、城鎮生產生活方式和城鎮文明不斷向農村傳播擴散的歷史過程。

2.城鎮化的意義

2013年12月中旬召開的中央城鎮化工作會議對中國城鎮化的意義做了十分精辟的論述，該論述指出：“城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。”

二、中國城鎮化的發展現狀及問題

改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。1978-2014年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.49億人，城鎮化率從17.9%提升到54.77%，年均提高1.02個百分點。城鎮人口由1.7億，增加到7.49億，增加了5.79億。鄉村人口從最高值的8.6億，下降到2014年的6.18億，減少了2.42億。中國歷史上城鎮人口數量首次超過農村人口數量，這樣的變化帶來了社會結構深刻變革，促進了城鄉居民生活水平全面提升，取得的成就舉世矚目。

當然在城鎮化快速發展過程中，也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題。

1.是城鎮化質量不高，城市出現新二元結構

自從中國城鎮化進入加速期以來，流動人口無法有效融入城市就成為一個嚴重而尷尬的社會問題。被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務。在城市形成當地居民與流動人口新的二元結構。這對城鎮化質量的提高和健康發展構成挑戰，并且會隨著轉移人口規模的擴大而進一步凸顯出來。

2.鄉村發展滯后，農村現代化和城鄉一體化進展緩慢

隨著越來越多的人口涌向城市，農村人口結構發生重大的變化，以留守老人和留守兒童為主，面臨著耕地流失，或者即使有土地，也已經無人耕種的問題。農村基礎設施建設、環境衛生治理、公共服務體系建設等方面的投入嚴重不足，導致農村與城鎮不僅在經濟方面，而且在社會、文化、醫療和教育等各個領域的發展差距加大，農村現代化進展緩慢，部分農村日益凋敝。

3.城鎮發展不均衡，對人口有序轉移形成制約

我國城鎮化過程中需要轉移的人口規模龐大，中小城市和小城鎮的優勢得不到發揮，會制約不同規模和不同類型城鎮功能互補、相互支撐的城市群的形成，導致城鎮空間結構混亂和失序。

4.“土地城鎮化”快于人口城鎮化，建設用地粗放低效

城鎮化的核心是人口的城鎮化，城鎮化的最終目的也是提高和改善人的生活、生產條件，釋放個人和整個社會的潛能。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府性債務等財政金融風險。

總之，城鎮化有著深遠而廣泛的影響，會帶來經濟、社會，乃至政治的巨大變化。但是這些積極的變化和影響并不是免費的午餐，需要一系列制度改革和制度完善加以保駕護航。應對之策是主動破解城鎮化面臨的難題，最大化地釋放城鎮化的正能量，走新型城鎮化道路。

三、推進新型城鎮化的基本思路

根據國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）的發展目標，到2020年我們要實現常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，可謂任務艱巨。

1.強化綜合交通運輸網絡支撐

大批工業城市迅速崛起，交通等基礎設施建設就顯得尤為重要。我國的鄭州、石家莊等大型城市無一不是因為陸路交通而崛起的。這就提醒我們加快城鎮化建設必須強化綜合交通運輸網絡支撐

2.降低城鎮落戶門檻，有序推動農業轉移人口市民化

到目前為止仍有7.49億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮還不能平等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，帶來一些復雜的經濟社會問題。

創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。

3.建立“新型城鄉關系”，因地制宜地采取差別化的發展策略

城鄉建設長期存在“重城輕鄉”的思想。要提高中小城市和城鎮的人口吸納與服務功能，使農村富余勞動力在大中小城市均衡分布、有序流動，形成一種城鄉協調的統一體。對于欠發達的農村地區，以縣域為基本單元，有序推進農村的城鎮化進程，依據各地各具特色的自然資源、經濟基礎、文化特色等現實情況，積極進行城鎮發展、新農村建設的制度創新試點。

4.優化城市空間格局和提高城市規劃建設水平

城鎮化必須正確規劃和布局，實行規劃和布局聯動，做到集中與分散結合，使大、中、小城市結構合理、布局適當。一是要按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，以大城市為依托，以中小城市為重點，合理引導人口流向和產業轉移，逐步形成分工協作、優勢互補、集約高效的城市群。二是要加快發展中小城市。積極挖掘現有中小城市發展潛力，優先發展區位優勢明顯、資源環境承載能力較強的中小城市；在農產品主產區和重點生態功能區集中建設縣城和中心鎮。三是要有重點地發展小城鎮。發展小城鎮要以縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮為重點；在城市群周邊地區，推動小城鎮發展與緩解大城市中心區人口壓力相結合，其他地區小城鎮的發展要與服務“三農”相結合，與提供公共服務相結合。