行政規(guī)范性文件的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與路徑探索

摘要：行政規(guī)范性文件在我國(guó)目前的行政管理中占據(jù)著舉足輕重的地位，是行政機(jī)關(guān)做出行政行為的主要依據(jù)之一，但人民法院在對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查時(shí)，卻不以行政規(guī)范性文件為依據(jù)。由于對(duì)行政規(guī)范性文件缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致行政規(guī)范性文件存在違反上位法規(guī)定，缺乏統(tǒng)一的制定標(biāo)準(zhǔn)，法律地位模糊不清等問(wèn)題。以對(duì)行政法治呼吁和追求，必須加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件監(jiān)督。主要通過(guò)事前法律保留，事中注重程序加大信息公開(kāi)、鼓勵(lì)公眾參與，事后附帶審查等路徑，來(lái)保障行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序制定行政規(guī)范性文件，避免公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到行政權(quán)的不法侵害。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)范性文件；行政法治；法律保留；公眾參與；附帶審查

一、行政規(guī)范性文件的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）違反上位法的規(guī)定

根據(jù)憲法以及地方組織法的規(guī)定，從國(guó)務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，從國(guó)務(wù)院組成部門到縣級(jí)人民政府組成部門都有權(quán)制定行政規(guī)范性文件，制定主體較為廣泛。各個(gè)地方、各個(gè)部門因受到部門利益和地方利益驅(qū)動(dòng)，經(jīng)常站在各自的立場(chǎng)制定行政規(guī)范性文件，頒布的行政規(guī)范性文件往往與上位法相沖突，違反上位法。事實(shí)上，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》中也提到了上述問(wèn)題：“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，防止地方保護(hù)和部門利益法制化”。可見(jiàn)這一問(wèn)題已然十分嚴(yán)重，必須及時(shí)遏制，以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)利。

行政規(guī)范性文件與上位法相沖突的實(shí)際情況也時(shí)有發(fā)生，如金華市人民政府辦公室頒布的《轉(zhuǎn)發(fā)市財(cái)政局市物價(jià)局市建設(shè)局市規(guī)劃局關(guān)于完善市區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)征收管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》金政辦發(fā) [2015] 40號(hào)文件。在該文件第十三部分第（一）項(xiàng)中規(guī)定“建設(shè)單位和個(gè)人應(yīng)按規(guī)定繳納城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。未按規(guī)定繳納城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的，規(guī)劃部門不得發(fā)放《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《鄉(xiāng)村建設(shè)許可證》，建設(shè)部門不得辦理建筑工程施工許可等相關(guān)手續(xù)。”依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、第四十一條，其并未規(guī)定取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《鄉(xiāng)村建設(shè)許可證》要以繳納城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)為前提。根據(jù)《行政許可法》第十六條之規(guī)定“法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違法上位法的其他條件。”上述金華市政府辦公室頒發(fā)的文件，增設(shè)了取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》《鄉(xiāng)村建設(shè)許可證》的前置條件，明顯違反了《行政許可法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之規(guī)定。在行政管理實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)受到部門利益和地方利益的驅(qū)動(dòng)，或者是迫于行政執(zhí)法現(xiàn)實(shí)等因素，無(wú)視法律法規(guī)之規(guī)定，頒布違反上位法的行政規(guī)范性文件的情況屢見(jiàn)不鮮。

（二）缺乏統(tǒng)一的制定標(biāo)準(zhǔn)

行政規(guī)范性文件作為行政規(guī)范之一，與行政法規(guī)、行政規(guī)章一樣，也是行政立法的表現(xiàn)形式。但與行政法規(guī)、行政規(guī)章在制定標(biāo)準(zhǔn)方面存在著較多不同。首先，制定行政規(guī)范性文件并沒(méi)有統(tǒng)一的適用程序。根據(jù)《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等規(guī)定，制定行政法規(guī)、行政規(guī)章要嚴(yán)格遵循立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、備案等流程和步驟。但是，對(duì)于行政規(guī)范性文件制定程序的要求并沒(méi)有像行政法規(guī)、行政規(guī)章那般，頒布具有全國(guó)范圍規(guī)范效力的規(guī)范性文件，而更多的是以省級(jí)政府頒布行政規(guī)章的形式，如《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》的形式來(lái)調(diào)整制定程序。這樣一來(lái)，國(guó)家部委制定的行政規(guī)范性文件就會(huì)缺少相應(yīng)的約束。其次，制定行政規(guī)范性文件的表現(xiàn)形式多樣。在現(xiàn)實(shí)的行政管理實(shí)踐中，行政法規(guī)通常冠以“條例”，行政規(guī)章通常冠以“辦法”，而行政規(guī)范性文件的形式卻多種多樣，時(shí)常見(jiàn)有“通告”“決定”“規(guī)定”“決議”“通知”等。行政規(guī)范性文件的制定主體廣泛，加之缺乏統(tǒng)一的制定標(biāo)準(zhǔn)，制定程序粗糙，經(jīng)常會(huì)阻礙公眾認(rèn)知和掌握，間接影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)。

（三）法律地位模糊不清

關(guān)于行政規(guī)范性文件在行政審判中的地位是行政訴訟法律適用中的一個(gè)難題，學(xué)者們也有不同見(jiàn)解。如孫國(guó)華教授在《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系研究：概念、理論、結(jié)構(gòu)》一書(shū)中就認(rèn)為“行政規(guī)范性文件完全具備法的特征，應(yīng)當(dāng)被看做是‘法，承認(rèn)其行政規(guī)范性文件的法源地位，司法機(jī)關(guān)在行政訴訟中應(yīng)以行政規(guī)范文件為依據(jù)來(lái)判定具體行政行為合法性，但是要通過(guò)嚴(yán)格立法程序、加強(qiáng)規(guī)范審查、擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)權(quán)力等途徑，提高其他規(guī)范性文件的質(zhì)量和水平”。而姜明安教授在其主編的《行政法與行政訴訟法》一書(shū)中則寫(xiě)道“人民法院在審查行政行為的合法性時(shí)，對(duì)規(guī)章以下行政規(guī)范性文件亦要予以參照或參考，只要其不與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，就應(yīng)認(rèn)定其合法性，對(duì)依據(jù)此種規(guī)范性文件作出的行政行為亦應(yīng)予以維護(hù)。”何海波教授在其《行政訴訟法》一書(shū)中也提到“其他規(guī)范性文件的效力在《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》《立法法》中都沒(méi)有明確規(guī)定，主流觀點(diǎn)也一直把它們排斥在法律淵源之外”。可見(jiàn)，學(xué)者們對(duì)于行政規(guī)范性文件的法律地位也沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。

二、路徑探索

（一）事前法律保留

法律保留是指行政行為必須有法律的依據(jù)，即行政機(jī)關(guān)只有在法律明確規(guī)定的情況下，才能作出積極的行政行為，否則就構(gòu)成違法。隨著法治歷程的推進(jìn)，法律保留原則日益受到重視，其集中體現(xiàn)在《憲法》《立法法》《行政處罰法》《行政許可法》等法律法規(guī)中。《立法法》根據(jù)法律保留原則作了更為全面完整的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《立法法》的第8條、第9條和第10條。《行政處罰法》第9條規(guī)定，法律可以設(shè)定各種行政處罰，但限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。第10條規(guī)定，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。第14條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)任何行政規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。上述規(guī)定表明《立法法》《行政處罰法》等法律較為明確的貫徹了現(xiàn)代行政法中法律保留原則，對(duì)于涉及公民最基本權(quán)利之人身自由時(shí)，實(shí)行了絕對(duì)保留。

根據(jù)我國(guó)《憲法》和《立法法》及其他組織法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有一定的立法權(quán)，有權(quán)制定行政法規(guī)和行政規(guī)章。在現(xiàn)有的立法框架之下，雖然對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)有一些原則性規(guī)定，但是立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的立法權(quán)限劃分并沒(méi)有明確具體的法律依據(jù)。因此，確立法律保留原則可以明確將屬于立法機(jī)關(guān)的立法事項(xiàng)規(guī)定下來(lái)，行政機(jī)關(guān)只有在立法機(jī)關(guān)保留事項(xiàng)之外，才能制定具有普遍約束力的規(guī)范或者是在立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)的情況下才能進(jìn)行規(guī)則制定。這樣就不會(huì)出現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在立法權(quán)限上的混亂，行政機(jī)關(guān)就像是戴著鐐銬在跳舞，不管其行政立法權(quán)有多大，都必須在法律明確規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)步細(xì)化和明確。從而可以減少和避免行政規(guī)范性文件與法律法規(guī)等上位法相沖突，盡可能地維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

（二）事中注重程序

信息公開(kāi)是公眾參與的前提，“如果缺乏必要的信息，就不可能獲得認(rèn)知目標(biāo)所必需的知識(shí)，也難以對(duì)達(dá)到目標(biāo)的有效手段進(jìn)行分析并采取相應(yīng)行動(dòng)策略。”由于信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，公眾便失去了相應(yīng)的評(píng)價(jià)能力，對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與也只是流于形式，故首先要完善信息公開(kāi)制度。完善信息公開(kāi)之后，要明確公眾參與行政規(guī)范性文件制定的程序。行政規(guī)范性文件創(chuàng)制活動(dòng)往往蘊(yùn)含著復(fù)雜的利益博弈，因而需要圍繞“有序”與“有效”兩個(gè)維度設(shè)計(jì)出科學(xué)的公共參與機(jī)制，彌補(bǔ)行政規(guī)范性文件創(chuàng)制機(jī)關(guān)民意不足，增進(jìn)行政規(guī)范創(chuàng)制活動(dòng)的民主化水平。實(shí)體上的權(quán)利再充分，保護(hù)的力度越完善，若是沒(méi)有行使啟動(dòng)程序的權(quán)利，也只不過(guò)是一紙空文。程序規(guī)定不能過(guò)于原則，應(yīng)當(dāng)較為詳細(xì)，具有可操作性。將每一個(gè)環(huán)節(jié)的條件、步驟都予以規(guī)定，如明確規(guī)定議案的提出、受理、評(píng)估、聽(tīng)證等環(huán)節(jié)。同時(shí)，也要讓公眾參與的渠道多元化，除了目前規(guī)定的公開(kāi)征求意見(jiàn)、召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等幾種方式外，還可以借鑒域外的一些做法。如英國(guó)采取公眾集會(huì)、焦點(diǎn)小組、公民陪審團(tuán)、國(guó)民復(fù)決、公開(kāi)日等公開(kāi)參與的方式和途徑。德國(guó)的公眾參與可以分為正式程序和非正式程序，正式程序是“法律上規(guī)定的、直接民主型的公眾參與程序，如全民請(qǐng)?jiān)负腿窆珱Q”。非正式程序包括各種咨詢型的公眾參與，如“未來(lái)工場(chǎng)”“規(guī)劃小組或公民鑒定”“公民展覽會(huì)”等，可以適當(dāng)借鑒，開(kāi)闊視野，拓寬公眾參與行政規(guī)范性文件的渠道。坦率地說(shuō)，提倡通過(guò)公民富有誠(chéng)意和理性對(duì)話、討論而做出的決策的協(xié)商民主理念，體現(xiàn)了民主的精神氣質(zhì)，公眾參與即是行動(dòng)中的民主。

對(duì)于公民、法人和其他組織的意見(jiàn)應(yīng)該要有反饋機(jī)制。如果公眾參與的意見(jiàn)和建議得不到行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)，則會(huì)大大降低公共參與的積極性。所以，必須完善信息反饋制度，對(duì)行政主體信息反饋的時(shí)限、方式等分別予以明確規(guī)定。對(duì)侵害公眾參與權(quán)利的行為，追究其法律責(zé)任，約束政府的行為，更好的保障公眾參與的權(quán)利，來(lái)提升和保障行政規(guī)范性文件的質(zhì)量。同時(shí)，還要制定統(tǒng)一行政規(guī)范性文件的法律規(guī)范，來(lái)規(guī)范行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的程序和標(biāo)準(zhǔn)，行政規(guī)范性文件制定程序粗糙，快慢程度不一，表現(xiàn)形式多樣等突出問(wèn)題將得到很大的改善。此外，公民意見(jiàn)和利益無(wú)法恰當(dāng)表達(dá)，行政規(guī)范性文件質(zhì)量參差不齊、良莠不一的情況通過(guò)信息公開(kāi)，鼓勵(lì)公眾參與等方式也會(huì)逐漸完善。

（三）事后司法監(jiān)督

2014年11月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過(guò)了修改行政訴訟法的決定。增加了行政規(guī)范性文件納入到司法附帶審查，對(duì)于此學(xué)者之間也是各持己見(jiàn)。如中國(guó)政法大學(xué)劉莘教授在《關(guān)于行政訴訟法律適用制度修改的思考》一文中認(rèn)為“對(duì)抽象行政行為的審查并不缺乏途徑，而且不乏只針對(duì)抽象行政行為的審查途徑，不同途徑的、分散的審查，不便于普通群眾把握，在我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)范下，將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍是不合適的。并提出通過(guò)擴(kuò)展間接審查的范圍來(lái)解決困境。”而湛中樂(lè)教授認(rèn)為將行政規(guī)范性文件納入附帶審查有值得肯定之處，又有一些不足。其在《 <行政訴訟法>的變革與踟躕》中稱到“此次修法吸收了行政復(fù)議法的立法經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定規(guī)章以下規(guī)范性文件可以在行政訴訟中附帶審查，無(wú)疑是一個(gè)很大的突破。但是，這種具體的制度設(shè)計(jì)仍然過(guò)于保守”。雖然仍有許多待完善之處，如“規(guī)章不能納入附帶審查的范圍”，“沒(méi)有賦予法院直接判決規(guī)范性文件違法或者無(wú)效的權(quán)力”，“不能直接起訴只能附帶審查”等。但是，大多數(shù)的學(xué)者還是較為認(rèn)同行政規(guī)范性文件納入到司法附帶審查是值得肯定的一個(gè)突破。

根據(jù)《行政訴訟法》第十三條規(guī)定“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。”修改之后的《行政訴訟法》仍然將對(duì)行政規(guī)范性文件提起的訴訟擋在受案范圍的大門之外。但是其第五十三條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。”即確立了行政規(guī)范性文件的附帶審查制度，這對(duì)加強(qiáng)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督，提升行政規(guī)范性文件，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，提升司法公信力都具有十分重要的意義。此前，行政規(guī)范性文件的規(guī)范性文件總是游離在法治之外，司法機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)其進(jìn)行審查，導(dǎo)致司法權(quán)無(wú)法對(duì)部分的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。如今，行政規(guī)范性文件的法律地位也變得清晰明朗，既是行政機(jī)關(guān)做出行政行為的依據(jù)，同時(shí)也是司法機(jī)關(guān)附帶審查的對(duì)象。

結(jié)語(yǔ)

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，政府權(quán)力的規(guī)范行使和私權(quán)保障之間的關(guān)系越來(lái)越受到關(guān)注。制定行政規(guī)范性文件作為行政權(quán)行使的方式之一，同樣也需要嚴(yán)格行使，接受監(jiān)督，在其權(quán)限范圍內(nèi)按照法定程序履行，以維護(hù)法制體系的統(tǒng)一。加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督，避免其游離于法治之外，使其朝著規(guī)范化、法治化的方向發(fā)展，從而促進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。

作者簡(jiǎn)介：

陶志剛 （1991- ），男，漢族，浙江麗水縉云，碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。