從救濟到廉政：信訪制度廉政功能探究

陳凱明 沈躍東

摘 要：信訪制度功能法治化是信訪法治化改革的基礎。在全面從嚴治黨和反腐敗斗爭中，應該逐漸淡化信訪制度的權利救濟功能，強調信訪制度的廉政功能。實踐中，信訪已越來越多地成為提供案源線索和監督信息的廉政信息渠道。從應然層面上看，信訪制度的廉政功能是法治價值引導的制度必然。因此，在新時期，要充分發揮信訪制度的廉政功能，完善紀檢、監察信訪工作機制，制定統一的《信訪法》，建立起廉政信訪信息評估和防范機制。

關 鍵 詞：信訪制度；法治化；廉政功能

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）06-0078-06

收稿日期：2016-03-18

作者簡介：陳凱明（1991—），男，福建莆田人，福州大學憲法學與行政法學碩士研究生，研究方向為憲法學；沈躍東（1968—），男，江蘇高郵人，福州大學法學院教授，碩士生導師，法學博士，研究方向為憲法學。

信訪制度創設至今已有半個多世紀，在不同的歷史時期發揮著不同的功能。創設伊始，信訪制度是黨的群眾路線的產物，并作為保持國家機關與人民群眾密切聯系的制度設計。在全面依法治國的背景下，信訪制度法治化是信訪制度改革的發展方向。信訪制度的設計是基于一種實用主義的政策考量，但在實際運行中，其功能應隨著不同歷史時期社會變化特點不斷地發展和嬗變。因此，明確信訪制度在新時期的功能定位，對全面理解和完善這一制度有所裨益。

當前，隨著全面從嚴治黨和反腐敗斗爭的深入，更加注重運用法治思維和制度化的方式實現廉政目標是黨風廉政建設的長遠性戰略選擇。目前，黨和國家正通過建立系統化的監督機制和建設長效化的規章制度，推動反腐模式的轉型。一個完善的權力監督體系和反腐敗制度，需要充分發揮各監督主體的作用。既要強調人大監督、行政監察和司法監督等公權力主體的權力性監督，也要重視公眾、新聞媒體和輿論等非權力性的社會監督。同時，還需要提供二者互動和銜接的有效途徑，形成發揮合力作用的權力監督體系。信訪制度恰恰是跳出權力性監督和非權力性監督的各自藩籬，架構起自下而上的社會監督與自上而下的權力監督之間的制度“橋梁”。因此，在全面從嚴治黨和反腐敗斗爭的新時期，探索信訪制度廉政功能將為信訪制度的發展提供新的思路。

一、信訪制度功能轉型成因：

救濟功能的僭越

當前，信訪制度在運行中引發的各種社會問題日漸凸顯。從2005年起，圍繞著《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱《信訪條例》）和《中共中央國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》等信訪制度規范，學術界對信訪制度改革已進行了10多年的研討，雖然對改革方向所持的觀點不盡相同，但在信訪困境成因的分析上形成了基本共識：信訪制度功能的扭曲是產生信訪困境的主要原因。[1]其中信訪的救濟功能成為了眾矢之的，有學者主張應該將信訪的法律救濟功能完全從信訪中剝離。[2]但是，又有學者認為不能完全剝奪信訪的糾紛解決功能，而是要將信訪納入多元化行政糾紛解決體系之中。[3]梳理和歸納學界對信訪制度功能的研究成果，筆者認為，信訪制度救濟功能從僭越到歸位有以下幾個原因。

（一）信訪制度在憲法框架中的位置從錯位到歸位

我國《憲法》并沒有關于信訪的直接規定，通過參照和引申，學界將我國《憲法》第二十七條第二款、第四十一條作為信訪制度的憲法淵源。我國《憲法》第四十一條列舉了建議權、申訴權和控告權，然而現行《憲法》第四十一條所采用的具體列舉的立法技術，反而造成各項權利駁雜交織的一種樣態。而信訪權的多種權利的性質與成分復雜交織的結構，也形成了信訪權利邊界模糊性和開放性的結構。盡管如此，信訪權是一種兼具權利救濟以及政治參與和監督雙重屬性的法律權利的認知還是可以明確的。[4]信訪制度之所以長期與其它救濟制度發生沖突的關鍵在于居于輔助政制的信訪制度凌駕于核心政制之上，與司法制度主從易位，成為了推進社會正義的“慣常體制”。[5]對比有直接《憲法》依據且有明確權利、權力規定的核心政制，并無完備《憲法》依據且無直接法定職權的信訪制度，在我國憲法框架中的定位應該是配合和服務核心政制，作為輔助政制發揮補充效用。深刻認識信訪制度在憲法框架中的定位，并使之回復到次要政制位置，才能使它的地位和功能相匹配。

（二）對傳統“青天機制”理念從繼承到摒棄

司法與行政合一是中華法系的一大特征，出于對“官本位”政治權威的信任，創設了“登聞鼓”“邀車駕”的“直訴”救濟制度。無限向上、向外尋求“青天”庇護的風氣在中國本土的法律思想中根深蒂固，“人治”色彩濃厚的“青天機制”并未隨著歷史的演進而消亡，而是被信訪制度繼承。在歷史文化的影響下，“赴京喊冤”演化為“進京上訪”，對信訪制度的路徑依賴再現了古代中國救濟制度的傳統。信訪制度的慣性作用在客觀上消解了國家司法機關的權威，受到了學者的強烈批判。[6]隨著對制度研究的深入，信訪預設的處理糾紛模式被檢驗出存在明顯的效能不足，難以提供有效的救濟。[7]從制度經濟學角度看，信訪制度也存在著運行效率低下，交易費用巨大的缺陷。[8]因此，應培育與現代法治進程相適應的政治文化，使信訪制度逐漸地解除制度中“人治”基因的捆綁。

（三）從大眾動員信訪到訴訪分離的理性設定

制度的演變和走向受制于“國家政權建設”政治價值的變化和調整。自1951年以來，得益于中央特別注重發揮人民來信來訪的社會動員功能，信訪制度從無到有地迅速建立起來。[9]1979-1982年期間，國家要實現政治路線的戰略性轉移，就必須進行撥亂反正的工作，信訪制度迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置；在1982年后，信訪制度的服務對象是經濟建設和安定團結的大局。[10]特定的政治生態衍生出了信訪制度訴訪不分的問題，更為重要的是，囿于長期以來司法制度正義推進功能的缺位，訴訪混同嚴重威脅了司法處置的終局性效力。對此，2004年最高人民法院提出了涉訴信訪的概念。直到2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，對涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制等進行了規范，訴訪分離理念的確定宣告了信訪制度救濟功能的終結。

信訪制度救濟功能變遷的背后反映的是歷史和制度的特性，但歸根到底是法治的缺失。當然，也不能因此否認信訪制度在法律空缺時期的彌合作用，但在訴訪分離的背景下，信訪制度救濟功能應該被淡化。可以利用信訪溫和且對抗性較少的特點，用于調解和求和；[11]也可以用于解決一部分因司法政策“不受理”的糾紛，如國企改制中的利益配置問題。[12]總之，信訪制度救濟功能只能是非正式的解紛機制，作用是彌補其它救濟手段留下的“空白”。

二、信訪制度功能轉型趨勢：

廉政功能逐步提升

信訪制度廉政功能是一個“嶄新”的概念，包含了信訪檢舉控告、信訪廉政、勤政建議等內容，但從外延上看，廉政功能的外延寬于檢舉控告。這一功能不僅用于揭發和舉報公權力的違法亂紀，也用于提出廉政與勤政方面的意見和建議，積極地防范公權力在反腐高壓下的不作為。從內涵上看，這里的信訪廉政功能有別于通常認為的社會監督。雖然二者在監督的主體和客體上是一致的，但在載體和曝光對象上，社會監督通過網絡、媒體或自媒體等方式向社會公眾曝光，[20]而信訪制度的廉政功能是直接向信訪機構反饋廉政信息。可以說，信訪制度的廉政功能是社會監督轉化為權力監督的有效途徑。信訪制度廉政功能的提出是將信訪視為一個客觀中立的信息傳遞渠道，并根據渠道所傳遞內容的性質來劃分信訪制度的功能。黨的十八大以來，為落實全面從嚴治黨，推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，信訪制度越來越多地作為提供案源線索和廉政監督信息的渠道。因此，從實然上看，信訪制度廉政功能正在逐漸凸顯。

信訪制度廉政功能的逐步提升是信訪制度功能法治化轉型的應有之義。當前，反腐敗斗爭形勢已從“嚴峻復雜”轉變為“不敢腐的震懾作用充分發揮，不能腐、不想腐的效應初步顯現”。中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議作出了“反腐敗斗爭壓倒性態勢正在形成”的形勢判斷，這是基于反腐敗斗爭取得成效的綜合判斷。《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》相繼出臺，彰顯了反腐敗斗爭中要立章建制依規治吏；至2015年底依據中央“八項規定”查處違規案件10多萬多起，處理了近14萬余人，形成了空前的反腐力度。[13]推動全面從嚴治黨向基層的延伸不僅要依靠巡視、自律等內部監督制度，還需要充分發揮信訪制度的廉政功能，并將其與內部監督制度一起形成全面的反腐治理網絡。提升黨和國家的廉政治理水平，應當暢通和拓寬信訪制度的廉政信息渠道，這將有利于盡早地發現問題和及時地調查問題，使因嚴重違紀、涉嫌違法立案審查的案件成為極少數。盡早發現問題是指在實踐中，當信訪反饋的案件尚未發展到違法的程度，僅僅是國家機關或公務員的工作失誤或行為不當時，就可以借助于信訪制度靈活的運行機制，通過溝通、建議和協調的方式，使那些不當的行政行為及時得到糾正，將可能發生的違紀違法行為扼殺在“萌芽”狀態。及時調查問題是指根據信訪制度的規則和程序，國家機關將通過信訪制度廉政信息渠道收集的信息作出相應分析，圍繞分析結果整理出問題清單并制定懲治方案。在反腐敗斗爭的新形勢下強調信訪制度廉政功能，有助于提高公眾參與社會民主政治的熱情。從數據上看，自2015年7月中央紀委監察部網站開通了“群眾身邊的‘四風和腐敗問題”信訪監督舉報曝光專區以來，至2016初，通過信訪渠道通報問題979起，點名道姓通報1355人，其中527人移送司法機關。[14]這一統計數據充分說明發揮信訪制度廉政功能，有利于治愈社會公眾不敢監督、不能監督和不會監督這一“頑疾”。從社會效果上看，在《中國反腐倡廉建設報告No.5》中，社會公眾普遍認同并繼續期待和擁護“動真格”的反腐敗斗爭形式。顯然，新形勢下更多的社會公眾愿意關注和參與到防范公權力不正當行使的監督中。信訪制度為公眾提供了積極參與國家政治生活的渠道，并在信訪良性互動過程中激發了公眾的政治參與熱情，進而促進國家機關和公務員清正廉潔。總之，強調信訪制度廉政功能是信訪制度功能法治化的必然趨勢。

三、法治價值是信訪制度廉政

功能的有效保障

確立信訪制度廉政功能，不能只看到實然層面的表現，更重要的是應該進行應然層面上的價值分析。一項制度是其內含價值的載體，制度的功能也受內含價值所決定，功能的穩定與否取決于價值基礎是否正確和牢固。例如：長期以來，權利救濟被認為是信訪制度的核心功能，正是受公正價值主導所決定，信訪制度救濟功能的僭越也源于其公正價值被過分地抬高。所以，為了避免信訪制度廉政功能重蹈權利救濟功能的覆轍，使其持續穩定地發揮作用，就需要辨證地分析決定信訪制度具有廉政功能的內含價值是否穩定、是否協調。畢竟價值是抽象的，但制度卻是具體的實在的，通過制度分析可以探究價值存在的可行性、有效性。

法治價值是信訪制度廉政功能的方向引導。因為廉政功能是信訪制度功能法治化過程中新的功能定位，在運作中理應遵循法治的原則和規律。根據法治價值的方向引導，綜合運用法治思維和法治方法去設計、運行信訪制度，以保障信訪廉政功能的有效發揮。法治價值對信訪制度廉政功能的引導包括依據和程序的法治化：依據法治化要求信訪的廉政功能在立法上被確認，如縱向上多層級法律法規規章的確認和橫向上各機構、各地方法規規章的確認。實踐中，2016年實施的《山東省信訪條例》就是橫向上適用于人大、政府、法院等各機構的地方性法規，首次通過將信訪事項分類的方式確定了以建議意見、檢舉控告為內容的信訪制度廉政功能。程序法治化是指在處理與廉政相關的信訪案件中應保持中立，采用公開透明的方式進行處理和反饋，不壓制公眾的信訪，并對行使合法權利的信訪人進行保護，嚴禁打擊報復。法治價值是貫穿于整個信訪制度之中的，以實現良法善治和人權保障為目標，在信訪的依據、程序、范圍以及處理標準等方面都進行著法治化引導。[15]

四、信訪制度廉政功能的實現路徑：

三維“立交橋”的建構

信訪制度欲在實踐中充分發揮其廉政功能，關鍵在于信訪制度設計能否順應和融入國家廉政治理模式之中、能否擴大和暢通廉政渠道、能否挖掘信訪信息并建立廉政預警機制。

（一）高度建構：紀檢、監察信訪工作機制的完善

由于我國國家行政機關公職人員絕大多數是黨員，黨的紀檢機關和行政監察機關在工作對象和職能上多有重疊，黨的紀檢機關與行政監察機關實行的是一套機構、兩個機關名稱的體制，履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩種職能。黨的紀檢機關和政府監察機關在我國廉政體系中處于較高的地位，是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的中堅力量，黨的紀律檢查和政府監察的信訪工作系統理應成為信訪制度廉政功能的核心。

目前，紀檢、監察信訪工作的不完善之處在于：在信訪事項的處理中，由于紀檢信訪和監察信訪的淵源不同，存在著銜接上的混亂。紀檢信訪工作遵循的是《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》（以下簡稱《紀檢控告申訴條例》）和《中國共產黨黨內監督條例（試行）》等黨內規章制度；監察信訪工作遵循的是《行政監察法》《信訪條例》和《監察機關舉報工作辦法》等，因此，二者關于信訪的相關規定難免有所差異。第一，管轄程序不同。監察信訪工作強調“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”，但是紀檢作為上級部門可以在重大問題上直接調查處理。第二，處理程序不同。《信訪條例》規定：收到信訪事項之日起15日內告知信訪人以及申訴復查、復核的期限，但《紀檢控告申訴條例》則無此規定。第三，相同程序概念不同。對信訪處理結果的申訴，行政部門采用復查、復核，紀檢機關則采用復議、復查。第四，對信訪舉報的獎勵不同。監察部門規定了獎勵和重獎，而紀檢機關只采用鼓勵。由此，紀檢機關和監察部門職能雖然高度統一，但在信訪實踐中仍存在諸如案件的首辦權問題、相關權限的合法性問題等，[16]亟待完善相關制度予以解決。

完善紀檢、監察信訪工作機制的進路應該是：加強黨紀與國法之間的協調和有機結合，避免在銜接上出現問題。從理論上看，黨的紀檢信訪工作并不是國家政治生活中應然的監督方式，它并沒有明確的法律授權。因此，為發揮紀檢機關和監察機關的信訪合署整體優勢，需要對我國《行政監察法》進行修訂，使監察信訪相關規定更為詳盡和全面。目前，有關監察信訪的具體規定僅有1991年的《監察機關舉報工作辦法》和1987年的《信訪工作暫行辦法》兩個部門規章。這兩個規章頒布實施的時間較久，層級較低，制度設計上的法治化水平也不高，程序規定過于模糊，不適用于當前反腐敗斗爭的需要，因此有必要通過修訂《行政監察法》來確立信訪制度廉政功能的法律地位。尤為重要的是，應對紀檢信訪工作的體制和操作程序予以修訂，理順相應概念，優化處理標準，保證紀檢信訪的合法性，并與監察信訪工作形成相互配合的監督合力。

（二）廣度建構：制定統一的《信訪法》

信訪制度廉政功能法治化需要將信訪制度的整體性共識通過法律的形式加以宣示，擴大信訪制度廉政功能的適用范圍。因此，制定統一的《信訪法》成為學術界和實務界的共識，也符合信訪工作的實際需要。首先是“大信訪格局”的需要。目前，信訪機構林立，黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院、軍隊、社會團體、國有企業事業單位等都設有信訪機構，均能夠成為有效的信訪廉政渠道。然而，與之對應的信訪工作依據卻只有《信訪條例》，而《信訪條例》僅可以適用于行政機關，并作為社會團體、企業事業單位的參照依據。因此，有必要制定《信訪法》，為人大、政協、法院、檢察院等系統的信訪工作提供法律依據。其次是對地方法規的回應。目前，全國共有23個省、直轄市制定了與信訪工作相關的地方法規，這些地方法規無一例外都規定了其適用于本行政區域內所有的國家機關。實踐中，各地方根據信訪工作需求確立了廣泛的適用范圍，因此在法律層面上需要制定《信訪法》對其及時跟進和規范。再次是信訪法治化的必然。信訪制度法治化改革是一個系統工程，需要我們將現存的設計缺陷及其所引發的問題通過統一《信訪法》予以修補、改進，并將信訪實踐中一些好的做法納人其中，完善、提升信訪制度。[17]2015年9月，國務院辦公廳印發了《國務院2015年立法工作計劃》，《信訪法》正式列入“研究項目”之中，作為具體落實信訪制度廉政功能和信訪制度改革整體性共識的載體，制定全國統一的《信訪法》無疑令人期待。

（三）深度建構：建立廉政信訪信息評估和防范機制

無論是完善紀檢、監察信訪工作機制還是制定統一的《信訪法》，都是為了廉政信息傳遞的法治化。但是，信訪制度廉政功能的實現不應僅僅局限于此。信訪部門還應當充分挖掘并利用信訪信息，通過綜合分析、研判，及時提供針對性強、具有可操作性的決策建議，[18]深入發掘有利于反腐廉政的重要情況和問題。一方面，需要建立起廉政信訪信息評估機制。這一機制的建立，需要賦予信訪機關相應的職權，從而使其能夠進行深入且有質量的調查。調查的內容應包括對廉政信訪信息進行分類處理，精心篩選性質嚴重、情節惡劣和問題具體的案件，通過綜合分析、研判，發現腐敗的重點領域和主要類型。另一方面，需要建立廉政信訪防范機制。這就要求在廉政信訪信息的調查結果中有防止類似腐敗事件再發生的建議，所提建議能夠被相關主體認真對待且轉化為有效的公權力行為。基于廉政信訪的總量、違紀違法案件的評估機制，有針對性地采用“巡視”的方式，從廉政信訪反映最強烈的問題，排查出源頭，重點設防。

總之，信訪制度存在的問題不能回避也無法回避，只有將其納入法治化的軌道才是信訪制度改革的應有之義。嘗試將廉政功能作為信訪制度的核心功能，對正確地設計信訪制度和公眾合理行使“信訪權利”具有推動作用。黨的十八屆三中全會提出了實現國家治理能力和治理體系現代化的要求，對信訪制度而言，探索信訪制度功能法治化僅僅是第一步，如果能夠以此為基礎，設計出具有前瞻性，能夠在國家治理現代化進程中的不同時期都能發揮出應有的作用，或許才是后續信訪制度研究的關鍵。

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（責任編輯：牟春野）