基于委托代理理論的行政事業單位內部控制建設研究

陸鋒

摘 要：根據委托代理理論，社會公眾通過合法的程序委托行政事業單位行使公共權力的同時，要求行政事業單位做好內部控制建設工作，以了解和監督行政事業單位公務的效率和效果。文章研究發現，我國內部控制建設進展相對緩慢，其原因是行政事業單位內部控制建設存在機制不健全、有些單位動力不足、人才匱乏的問題，在此基礎上提出加強我國行政事業單位內部控制建設的對策，即加強內部控制制度建設、推行內部控制信息公開、加強外部監督審計機制。

關鍵詞：委托代理 行政事業單位 內部控制 建設

中圖分類號：F063.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-116-02

我國行政事業單位內部控制建設存在機制不健全、有些單位動力不足、人才匱乏的問題，導致內部控制建設進展相對緩慢。近日，筆者閱讀了美國保羅·海恩等學者合著的《經濟學的思維方式》，該教材引導讀者學會經濟學的推理方式，像經濟學家那樣思考和分析問題。本文運用這種思維方式，結合教材中提到的委托代理理論、供需理論等經濟學概念，分析行政事業單位內部控制的經濟學理論基礎以及內部控制建設現狀，進一步提出了行政事業單位內部控制建設的思路。

一、基于委托代理理論的行政事業單位內部控制理論基礎

（一）委托代理理論概述

現代企業建立在所有權與控制權相分離的基礎之上，企業的所有者將經營管理權委托給企業管理者代表其經營企業并支付報酬，此時，企業所有者和管理者形成了委托代理關系。另外，由于企業內部存在內部科層結構，企業內部科層之間也會形成類似的委托代理關系。由于委托人和代理人都是理性的經濟人，代理人為了最大化自身利益，有可能會采取有損委托人利益的行為；而委托人為了防止出現這種情況，會采取很多方法約束委托人，這就產生了委托代理問題。主要原因一是委托代理契約不完整，沒有詳細規定彼此的權力義務；二是信息不對稱，代理人比委托人掌握更全面的企業運營相關信息；三是經營環境具有不確定性，導致委托人難以評價企業經營結果有多少是來自于代理人的努力。上述原因會導致代理人傾向于采取有損委托人利益的行為。為了解決委托代理問題，委托人應采取激勵和監督等措施來平衡其與代理人之間的利益，這種措施包括內部控制。

（二）行政事業單位實施內部控制的動因

相對于企業，行政事業單位的情況不太一樣。我國是人民民主專政的社會主義國家，基于公共管理理論的視角，社會公眾通過選舉人大代表，將其意愿通過全國人民代表大會上升為國家意志，以合法的程序委托行政事業單位行使公共權力，管理和使用公共資金，從而形成了社會公眾與行政事業單位之間的委托人與代理人的關系。在委托的同時，社會公眾要求行政事業單位提供優質高效率的服務，同時提供服務的成本盡可能低，因此有強烈的意愿和動力要求對行政事業單位管理使用公共資金的情況加以監管，但由于信息不對稱、缺乏經濟而有效的手段等原因，導致其普遍無法直接監管，因此有強烈的愿望要求行政事業單位建立和實施內部控制并對外公開相關信息，以使社會公眾得以了解和監督行政事業單位履行受托責任。

（三）行政事業單位內部控制的目標和要求

根據委托代理理論和供需理論，社會公眾最為關心的是政府能否高效率地完成施政目標，因此行政事業單位內部控制與企業內部控制不一樣之處在于，行政事業單位內部控制的目標除了遵守法律法規、信息真實可靠、確保資產安全等目標以外，還包括防止行政事業單位人員濫用公權力或不作為。因此行政事業單位應對外披露單位內部控制的相關信息，讓社會公眾（委托方）評估行政事業單位所提供的公共服務的效益和效果，了解其對公共資金管理使用的安全性、合規性、有效性，有效防范舞弊和預防腐敗。

二、我國行政事業單位內部控制現狀

2012年，財政部頒布《行政事業單位內部控制規范》（試行），并發布了一系列文件來推動行政事業單位內部控制的實施，但是，截止目前，行政事業單位內部控制建設工作進展仍不盡如人意，主要原因如下：

（一）行政事業單位內部控制建設機制不健全

我國由財政部一個部門推行行政事業單位內部控制，由于其權力有限，雖然要求行政事業單位實施內部控制，但由于缺乏內部監督、外部評價、績效考評等機制強制推動行政事業單位實施內部控制，有些行政事業單位對內控建設責任認識不清，認為行政事業單位內部控制規范是財政部頒布的，單位主要負責人的責任是督促和支持財務部門開始內部控制建設，單位內部其他部門和員工不關心內部控制建設工作，而單位財務部門業務繁忙，沒有太多時間和精力與單位負責人及其他部門溝通，使行政事業單位內控建設工作難以落實。

（二）有些行政事業單位實施內部控制的動力不足

主要原因一是我國行政事業單位內部控制的研究始于2010年，主要的研究成果集中在2011-2015年間，行政事業單位對內部控制內涵理解普遍較為膚淺，對內部控制的認識僅僅局限于要建立內控制度，但至于為什么要建設內控、如何建設、建設之后如何評價實施的效果等問題的理解不深。二是根據經濟學理論，企業經營的目標是利潤最大化，有非常大的動力實施內部控制；而行政事業單位的目標是為社會公眾提供公共服務，其主動實施內控的動力不足。三是社會公眾囿于信息不對稱，且缺乏有效的監督手段，行政事業單位缺乏實施內部控制的外在推動力。

（三）有些行政事業單位內部控制建設人才匱乏

內部控制建設是一項涉及單位所有部門、所有人員的工作，內容非常多，專業性非常強，需要既懂業務、又懂財務的內部控制專業人才來擔當重任。這項工作雖然明確財務部門牽頭實施，但行政事業單位財務人員非常緊缺，能夠熟練開展內部控制建設的人才更是鳳毛麟角，造成行政事業單位內控建設缺乏人才保障，給行政事業單位實施內部控制帶來不利的影響。

三、加強我國行政事業單位內部控制建設的對策

（一）加強內部控制制度建設

一是以政府的名義或者由財政、審計和監察等三部門聯合制定和頒布行政事業單位內部控制建設的實施意見，強制要求各行政事業單位實施內部控制。二是財政、審計、監察以及行政事業單位內部分別建立健全內部控制的監督檢查和問責制度，積極開展日常監督和專項檢查，將單位和個人實施內部控制的情況與干部考核和問責結合起來，進一步加強內部控制建設工作。三是加強行政事業單位內部控制業務培訓，使這些內部控制規章制度深入人心，培養具有豐富內部控制建設知識的人才，幫助行政事業單位重視和加強內部控制建設工作。

（二）推行內部控制信息公開

信息公開的實質是通過將社會公眾關心的重要信息置于社會監督之下，從而提高信息的真實性和可靠性。可以通過要求行政事業單位定期或者不定期按照規定的要求或標準向社會公眾公開本單位的內部控制信息。對外公開的內部控制信息包括單位內部控制制度、內部控制自我評價報告、內部控制聲明書等，同時要由單位主要負責人簽字，對內部控制公開材料及其真實性和有效性承擔責任。這樣可使社會公眾充分了解行政事業單位內部控制實施情況并加以監督，幫助行政事業單位完善內控。

（三）加強外部監督審計機制

一是由政府審計部門對行政事業單位實施內部控制的情況進行審計，包括確認和評價行政事業單位內部控制設計和內控運行缺陷和缺陷等級，分析缺陷形成原因，提出改進內部控制建議，督促行政事業單位完善其內部控制建設和實施工作。二是由監察部門結合廉政風險防控工作，指導和督促行政事業單位完善內部控制，處理濫用權力和不作為的公務人員。三是建立和完善政府績效考核部門，將行政事業單位實施內控的情況納入績效考核，考核的結果與公務人員的收入掛鉤，以實現內部控制的目標。

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（作者單位：廣西壯族自治區民政廳 廣西南寧 530012）

（責編：賈偉）