“捕訴銜接”機制研究

丁浩勇

內容摘要：捕訴關系研究對于檢察機關審查逮捕和公訴兩大職能有效開展意義重大。從兩大職能歷史沿革，利弊分析入手，合理論證“捕訴銜接”機制的合理性和必要性，在理論層面并結合司法實踐說明“捕訴銜接”機制的可行性，同時對構建新型“捕訴銜接”機制做出合理的制度設計，希望通過“捕訴銜接”機制的有效運轉，發揮固有優勢，最終實現司法公正與司法效率的共贏。

關鍵詞：捕訴銜接 概述 必要性分析 制度設計

一、捕訴關系概述

（一）捕訴關系歷史沿革及基本類型

黨的十八屆四中全會提出加快推進以司法責任制為核心的各項司法改革和以審判為中心的訴訟制度改革。審查逮捕和審查起訴，作為刑事訴訟法賦予檢察機關在刑事審判前程序的兩項重要職權，合理整合和構建新型捕訴工作機制，對檢察機關適應以審判為中心的訴訟制度改革意義重大。吉林省作為司法改革試點省，也在積極探索構建適應以審判為中心的捕訴銜接、整合機制。

從現有資料來看，檢察機關歷史上的捕訴關系，自1978年檢察機關復建以后的20年間，審查批捕和審查起訴作為人民檢察院“刑事檢察”工作中的具體業務活動，長期以來并沒有依此劃分相應的職能部門，而是將這兩項權力統一由“刑事檢察部門”集中行使。與之相對應的內設機構設置是，最高人民檢察院設立刑事檢察廳，地方各級人民檢察院和專門人民檢察院設立刑事檢察處（科）。雖然有的地方檢察院分設有刑事檢察一處（科）和刑事檢察二處（科），分別行使審查逮捕和審查起訴權，但在最高人民檢察院的內設機構序列和工作規定中，審查逮捕和審查起訴仍然只是一個內設機構所行使的兩項職權而非兩個彼此獨立的業務部門。[1]直至1996年最高人民檢察院在全國檢察機關第二次刑事檢察工作會議上提出批捕、起訴分設兩個機構的要求后，最高人民檢察院的刑事檢察廳于1999年分設為審查逮捕廳和審查起訴廳，2000年，審查批捕廳更名為偵查監督廳，審查起訴廳更名為公訴廳。[2]至此，審查逮捕部門和審查起訴部門成為檢察機關內部各自獨立的兩大職能部門。就在最高人民檢察院決定捕訴分離的同時，一些地方檢察機關也開始進行捕訴合一的改革，廣東省深圳市檢察院在2000年實行“捕訴合一”制度試點，將原起訴一處、起訴二處、批捕處分別更名為刑檢一處、刑檢二處、刑檢三處。刑檢二處負責職務犯罪案件的批捕和起訴，刑檢三處負責走私案件的批捕和起訴，刑檢一處負責其它案件的批捕和起訴。[3]2005年，該院擬在捕訴合一的基礎上建立刑事檢察局。[4]因此，就歷史而言，自1978 年檢察機關復建以來至今的近40年間，捕訴關系經歷了由合到分，再到分合并立的歷程。

由捕訴關系的歷史沿革可見，在人民檢察院內部，捕訴關系可以分為“捕訴合一”與“捕訴分離”兩種基本類型。所謂“捕訴合一”是指在現行法律框架內，由檢察機關一個職能部門的一名承辦案件人員統一行使這兩項權力，并履行相關法律監督職能的工作機制；[5]與之相對應的“捕訴分離”，則是指由檢察機關兩個內設機構的不同承辦案件人員分別對同一案件審查逮捕和審查起訴，并相互監督的工作機制。

（二）“捕訴合一”與“捕訴分離”機制的利弊分析

主張“捕訴合一”的論者認為：首先，“捕訴合一”通過檢察機關內部職權和人員的重新組合，避免了機構的多重設置、人員的浪費、工作的不必要重復，可以縮短辦案期限，提高訴訟效率，有利于節約司法資源；其次，“捕訴合一”后承辦人責任心明顯增強，有利于引導偵查，一定程度上減少了退回補充偵查的時間和次數，從而有利于對犯罪嫌疑人的人權保護；再次，實行“捕訴合一”可以統一檢察機關內部的案件掌握標準，避免對同一事實認識不一致而作出不同決定的尷尬。[6]

主張“捕訴分離”的人認為，從訴訟法理看，“捕訴合一”否定了批捕程序的獨立價值。在檢察實踐方面，“捕訴合一”導致缺少一個監督環節，不利于保證案件質量，也不利于內部監督制約；易導致以起訴標準代替批捕標準，該捕不捕，從而影響檢警關系；可能導致逮捕權的濫用或不當使用，出現以捕代訴或是凡捕必訴；弱化了檢察機關偵查監督職能，不利于對偵查權的制約；導致管理難度加大，不利于專業化的隊伍建設。[7]“捕訴分離”機制則更有利于內部監督制約及案件質量保障。

從以上的利弊分析我們可以看出，簡單的“捕訴合一”或“捕訴分離”都不盡合理，過多的強調“捕訴合一”可能會導致內部監督制約缺失，無法保證案件質量；而單純的“捕訴分離”又存在機構重疊，人員浪費和效率不高弊端。那么，如何能夠在既保證案件質量又不失監督的情況下，最大可能提高辦案效率，成為應當思考的問題。我們認為可以試行“捕訴銜接、整合”機制，也可稱其為準“捕訴合一”，是指檢察機關辦案中對一些案情簡單、事實清楚，證據較好的案件開展“捕訴合一”，對疑難復雜，認定事實和法律適用爭議較大案件仍然適用“捕訴分離”機制，來加強內部制約監督。需要說明的是，由于相關法律規定，一些案件會自然的“捕訴分離”或“捕訴合一”例如：按照《刑事訴訟法》關于案件級別管轄的規定，可能判處無期徒刑以上的案件由中級人民法院作一審，而這類案件審查逮捕時一般由基層院辦理，捕訴自然分離；檢察機關辦理的自偵案件，依照《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》規定，審查決定逮捕上提一級，使此類案件不能“捕訴合一”還有相關司法解釋規定未成年人犯罪刑事案件要成立未檢機構，單獨辦理，實行捕、訴、教合一，此類案件自然“捕訴合一”。

（三）“捕訴銜接”的必要性、可行性分析

1.目前，檢察機關刑事檢察部門普遍存在問題是“案多人少”之間的矛盾。眾所周知，刑事訴訟中每增加一道程序，就必然意味一定數量司法資源的投入，反之，減少一道司法程序就節省一定的人力、物力，“捕訴銜接”后兩道司法程序合二為一，刑檢部門的一個承辦人負責同一個刑事案件的審查逮捕和審查起訴工作，在批捕階段已經基本熟悉案情，了解證據情況，到起訴階段，審查捕后偵查新證據就可以，大大減少工作量，也節省了法律文書制作時限，提高了辦案效率。并且，如前所述，“捕訴銜接”不是單純的“捕訴合一”而是有條件的合一，僅僅限定為輕罪，事實、證據無爭議，犯罪嫌疑人認罪的案件。例如：吉林省白城市洮北區人民檢察院制發的《洮北區檢察院捕訴銜接機制實施方案》（以下簡稱《實施方案》）第3條規定：“適用捕訴合一快速辦理的輕微刑事案件，應同時符合下列條件：（一）案情簡單、事實清楚、證據確實充分；（二）可能判處五年以下有期徒刑、拘役、管制或單處罰金；（三）犯罪嫌疑人、被告人承認了被指控的犯罪；（四）適用法律無爭議。”這樣的案件適用范圍和條件的詳細規定，避免了關于影響案件質量，損害司法公正的擔心，因為其在事實認定、法律適用上沒有爭議，只要不是故意枉法辦案，有各層級把關，案件管理部門監督下，案件質量不會出現問題，更應該追求效率優先。

2.“捕訴銜接”機制有利于增加檢察引導偵查工作的時效性，更有益于案件質量保障。在“捕訴分離”機制下，犯罪嫌疑人被逮捕后至案件移送審查起訴前，即便是案情再簡單案件也需要完善證據材料，由于負責批捕的辦案人不負責起訴工作，所以對捕后偵查并不關心，加之公安機關重視逮捕率，案件批準逮捕后，收集證據自然不如捕前盡職盡責了。而當案件移送審查起訴后，審查起訴部門認為需要補充偵查時，可能有些證據會因為時過境遷難以補充。“捕訴銜接”機制下，案件承辦人對于自己批捕的案件都希望能順利起訴，因此，對于捕后引導偵查責任心自然增強，例如：已實行“捕訴合一”機制的試點檢察院均有一份“捕后繼續偵查提綱”（來源省院材料）案件承辦人在捕后也積極引導提出證據的收集要求，通過證據的及時補充，為日后出席法庭支持公訴打下堅實的證據基礎。

3.“捕訴銜接”能使偵查監督落到實處，實現對犯罪嫌疑人權利最大保護。檢察機關是法律監督機關，對偵查機關的偵查活動進行監督是刑事檢察工作的重要職責。而在“捕訴分離”辦案模式下，由于辦案時間短，對偵查機關提請批準逮捕的案件，僅憑閱卷難以發現存在的各種偵查違法問題，且如果犯罪嫌疑人有數個犯罪，偵查機關往往僅憑主罪提請批準逮捕，承辦人難以有效監督，即便發現偵查違法問題，檢察機關提出糾正意見后，偵查機關在捕后程序中是否糾正，糾正程度，審查逮捕承辦人無從得知，監督效果難以保證。這些問題在“捕訴銜接”情形下能夠得以有效解決，例如“捕訴銜接”的監督是對整個偵查過程的全程監督，案件承辦人完整的了解整個偵查過程及存在的各種問題，同時，審查逮捕中發現提出的問題，如果偵查機關在后續的偵查程序中沒有糾正，案件承辦人有機會再次提出糾正意見，不會由于更換承辦人，信息不暢導致問題沒有被發現，確保偵查監督效果落到實處。

三、“捕訴銜接”機制的制度設計

（一）“捕訴銜接”機制應當遵循的原則

1.兼顧公正與效率原則。刑事檢察工作的生命線是公平正義，在確保公正的前提下，更多考慮是辦案效率，“遲來的正義是非正義”“捕訴銜接”旨在通過案件的繁簡分流，在確保公正的前提下，提高辦案的審查效率和偵查監督工作效率。

2.嚴格“捕訴銜接”適用范圍原則。“捕訴銜接”機制保障案件質量的前提是做好案件的繁簡分流，把好“捕訴銜接”案件入口，對于案件在認定事實和證據采信方面存在爭議，法律適用有分歧的案件，需要加強內部制約，批捕、起訴工作中互相監督，適用捕訴分離；對于案情簡單，事實清楚，證據充分，犯罪嫌疑人、辯護人對指控的犯罪事實無異議的案件，從訴訟經濟角度就該適用“捕訴銜接”不影響案件質量的前提下體現效率優先原則。

3.依法保障犯罪嫌疑人權益原則。修改后《刑事訴訟法》基本原則之一是當事人權利保障，要求檢察機關在辦理“捕訴銜接”案件是要充分保障訴訟參與人合法權益，對于法律明確規定訴訟權利，檢察機關必須明確告知，法律規定訴訟參與人行使訴訟權利的期限，不能為了追求辦案效率而縮短、限制。

（二）“捕訴銜接”案件適用范圍和條件

洮北區人民檢察院捕訴銜接機制的實施方案明確了“捕訴銜接”案件的適用范圍和條件。第1條規定：“依法辦理的輕微刑事案件，對于案情簡單、事實清楚、證據確實充分，犯罪嫌疑人、被告人認罪的輕微刑事案件，在遵循法定程序和期限前提下，對符合條件的實行批準逮捕、起訴直接由一個辦案組辦理。”第3條規定：“適用捕訴合一快速辦理機制的輕微刑事案件，應當同時符合以下條件：（一）案情簡單、事實清楚、證據確實充分；（二）可能判處五年以下有期徒刑、拘役或單處罰金；（三）犯罪嫌疑人、被告人承認實施了被指控的犯罪；（四）適用法律無爭議。”

（三）“捕訴銜接”案件監督機制

1.“捕訴銜接”案件適用范圍的審查。試點院洮北區人民檢察院關于“捕訴銜接”案件審查辦理程序方面也作出了明確規定。《實施方案》第9條規定：“刑事檢察部偵監辦案組負責對具體案件是否適用捕訴合一快速辦理機制，由主任檢察官或承辦檢察官提出，填寫《適用捕訴合一快速移送審查起訴建議書》并經由刑事檢察部部長決定，確定為捕訴合一快速辦理案件……”，由此可見“捕訴銜接”機制為了嚴格案件適用范圍，在司法實踐中設定了比較高的審批權限。

2.“捕訴銜接”案件內外部監督制約機制。“捕訴銜接”的監督機制主要有內外兩個方面：在內部監督管理方面，第一，對此類案件，主任檢察官、刑事檢察部部長、主管檢察長在其職權范圍內有對案件的審核責任；第二，案件管理辦公室可以通過現有的日常案件監督、管理，案件評查對“捕訴銜接”案件辦案過程全程動態、實時的監督；第三，制度約束機制，例如：洮北區人民檢察院《實施方案》中規定，一旦案件承辦人或承擔案件審核責任的主任官、部長，在審查逮捕及捕后引導偵查中發現不應當“捕訴銜接”應立即轉為捕訴分離。在外部監督方面，既有人大、政協、人民群眾的對檢察機關辦案活動的監督；又有“辦案責任終身追究”“主任檢察官辦案責任制”對我們承辦案件人員的剛性紀律約束。內外部監督制約對“捕訴銜接”辦案人員更認真地履職盡責上了“雙保險”。

注釋：

[1]參見1991年10月最高人民檢察院檢察委員會第70次會議通過的《人民檢察院刑事檢察工作細則》。

[2]參見孫謙：《人民檢察的光輝歷程——紀念人民檢察院恢復重建30周年》，載《人民檢察》2008年第11期。

[3]參見劉良龍、郭衛群：《深圳檢察機關在全國獨推“捕訴合一”》，http：//www.sz.people.com.cn/GB/channel2/4/200505/25/8191.html，訪問日期：2016年3月5日。

[4]參見廣東省深圳市人民檢察院：《深圳市檢察院擬設刑事檢察局》，http：//www.gd.chinanews.com.cn/2002-08-13/8/9247.html，訪問日期：2015年8月12日。

[5]參見許永俊：《多維視角下的檢察權》，法律出版社，2007年版，第131頁。

[6]參見朱文俊：《淺議關于“捕訴合一”的幾個問題》，載《中國檢察論壇》2001年增刊。

[7]參見黃霞、肖中偉：《捕訴合一的利弊分析》，http：//www.jc.gov.cn/newsfile/20051019/46727.html，訪問日期：2016年2月8日。