檢察機關提起環境民事公益訴訟制度探析

內容摘要：賦予檢察機關提起環境民事公益訴訟的職權是世界各主要國家的通行做法，也是我國當前應對污染或破壞環境案件易發多發的現實需要。本文認為應從法律層面，明確檢察機關有權提起環境民事公益訴訟，并構建支持起訴、督促起訴、直接起訴的程序。在環境民事公益訴訟中，應當允許反訴、有條件撤訴，但不能和解，訴訟費由國庫承擔。

關鍵詞：檢察機關 環境民事公益訴訟 民事訴訟法

一、公益訴訟和環境公益訴訟

（一）公益訴訟的概念

公益訴訟最早起源于羅馬法，是相對私益訴訟而言的一種訴訟模式，其最早可以追溯到古羅馬法。古羅馬法學家烏爾比安將法劃分為公法和私法，保護國家利益的法律屬于公法，保護私人利益的法律屬于私法，訴訟也因而分為公訴和私訴兩種。公訴即我們今天所說的公益訴訟。

國內外學者對公益訴訟的定義主要可以概括為三類：一是公共利益訴訟。這類公益訴訟概念著重強調公益訴訟的概念性特征，至于公益訴訟中是否牽涉原告自己的利益在所不問，不強調原告與訴爭案件之間是否有利益關聯。二是訴訟法上的公益訴訟。這類公益訴訟不僅強調公益訴訟的公共性特征，而且要求原告與訴爭案件之間不具有利益關聯。三是民權意義上的公益訴訟。這種意義上的公益訴訟，強調通過對社會弱勢或少數群體權益的保護、市民權利的伸張、被政府侵犯的市民權的救濟，來改進不合理的社會制度、糾正錯誤的法律、防止國家權力的濫用，從而有助于發展民主社會和構建正義社會的訴訟。[1]

從學者對公益訴訟的定義來看，主要區別在于原告與案件是否有直接的利害關系。筆者認為公益訴訟主要是為了克服原告無法滿足傳統原告適格規則這一窘境而設。若原告與案件有直接利害關系，完全可以滿足傳統原告適格規則的要求，無須囊括在公益訴訟制度之內。而公益訴訟中原告與被訴行為之間的利害關系的非直接性，放寬了對原告起訴資格的條件限制，是公益訴訟的最重要特征。所以公益訴訟就是指原告為了維護客觀的法律秩序或抽象的公共利益，就與自己權利或法律上利益無關的事項所提起的訴訟。訴訟的目的不在于救濟個體權利，而是為了維護公共利益或確保客觀的法律秩序。

（二）環境公益訴訟的特征

根據被訴客體的不同，環境公益訴訟又可分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。環境公益訴訟具有如下特征：一是原告資格的廣泛性。從國內外有關環境公益訴訟的討論來看，無論是國家機關，法人或其他社會團體，還是公民個人都有權提起環境公益訴訟。一是環境污染和損害問題涉及面廣，被侵害主體眾多，地域范圍廣，很多具有高度的科技背景，需要專業技術裝備才能檢測、鑒定，面臨取證難、評估費用高等問題。二是救濟手段的特殊性。在環境公益訴訟中，救濟手段往往表現為禁制令、停止侵害、排除妨害和宣告性判決，而不僅僅是損害賠償。三是法院作用的能動性。環境公益訴訟區別于傳統的糾紛解決型司法，以實現環境公益為追求的訴訟目標，有政策實施型司法的意味，表現出司法能動主義傾向。

二、我國檢察機關提起環境民事公益訴訟的必要性

筆者認為，檢察機關提起環境民事公益訴訟具有極強的法律意義、理論意義和現實意義。

（一）檢察機關提起環境民事公益訴訟的法律意義

從法律層面講，法律關于檢察機關的角色和定位決定了其有權代表國家提起環境民事公益訴訟。《憲法》第129條規定，我國的檢察機關是國家的法律監督機關。《人民檢察院組織法》第4條規定，人民檢察院通過行使檢察權，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利。從法律規定來看，檢察權是一種監督權，其監督是全面的概括的，并不僅僅局限于對刑事秩序的監督，更應包括對行政和民事秩序的監督。檢察機關擁有公訴權，而公訴權的行使在本質上都是以公益為基礎的，因而公訴權并不必然地局限于刑事訴訟，理應包括刑事公訴權、民事公訴權和行政公訴權。[2]檢察機關行使監督權的目的是保護社會公共利益，環境公共利益是最重要的社會公共利益之一，當環境公共利益受到侵害時，需要一個強有力的主體為之代言，賦予檢察機關相應的職責也就順理成章了。修改后的《民事訴訟法》第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這一規定雖然并沒有明確檢察機關屬于“法律規定的機關”，但卻為賦予檢察機關環境公益訴權提供了空間。

（二）檢察機關提起環境民事公益訴訟的理論意義

從理論層面講，一是檢察機關在環境保護領域行使監督權并不會與其在環境民事公益訴訟中的原告身份發生沖突。檢察機關提起環境民事公益訴訟符合訴訟信托理論。在環境侵權案件中，被污染環境行為侵害的權利人往往處于弱勢地位，需要檢察機關固定地代表權利人的利益。檢察機關在提起環境民事公益訴訟的過程中，其身份是民事原告，其開展調查、取證、舉證、質證等工作都應遵循民事訴訟程序。檢察機關并不享有超越民事訴訟權利的其他權利。行政機關在行政訴訟中常常充當被告身份，但其并沒有因為享有公權力而擁有某種特權，檢察機關本身的法律監督機關角色并不能否定其參與環境民事公益訴訟的合理性。二是檢察機關在環境保護領域行使監督權并不會影響法院的公正審判。檢察權和審判權是相互獨立的權利，檢察機關獨立行使檢察權，審判機關獨立行使審判權。無論是對于民事案件，還是對于刑事案件，檢察權的行使都不會影響到法院的獨立審判。

（三）檢察機關提起環境民事公益訴訟的現實意義

從現實層面講，一是檢察機關本身具有提起環境民事公益訴訟的優勢。檢察機關是國家法律監督機關，相比較于環境保護監督管理部門而言，較少地牽涉地方和部門利益。檢察機關擁有法定的調查權，有利于調查取證和解決取證困難的問題。檢察機關具有專業的法律監督隊伍，能夠高效、準確地配合法院進行訴訟，可以大幅度降低司法成本。二是近年來我國在檢察機關提起環境民事公益訴訟方面做了一些成功的探索。尤其是2015年7月2日最高人民檢察院發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，方案明確檢察機關在履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向法院提起民事公益訴訟。三是發達國家在檢察機關提起環境民事公益訴訟方面的先進經驗為我國提供了借鑒。例如，德國法律規定檢察機關有權代表國家對涉及國家和社會公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。日本檢察廳法規定檢察機關作為公訴機關代表人就法令規定屬于社會公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。

三、檢察機關提起環境民事公益訴訟的制度構建

（一）實體制度構建

1.明確檢察機關有權提起環境民事公益訴訟。《民事訴訟法》第55條規定的“法律規定的機關”中的“法律”，按照語義解釋方法，應指全國人大及其常委會制定頒布的法律。但是，我國法律明確規定的能夠提起公益訴訟的機關只有行使海洋環境監督管理權的部門，《海洋環境保護法》第90條第2款規定：對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。因此，建議在法律層面明確檢察機關有權提起環境民事公益訴訟，具體采取兩種立法方式，第一種是在《環境保護法》中進行具體授權，第二種是在《人民檢察院組織法》中進行具體授權。

2.在環境民事公益訴訟之前設置前置程序。筆者認為，檢察機關并不應對所有的環境污染侵權案件都提起公益訴訟，否則可能造成司法資源的分配失衡。同時，裁判結果的不確定性也可能影響檢察機關的權威。應當在環境民事公益訴訟之前設置前置程序，例如向環境保護監督管理機構發出檢察建議，提醒其履行法定職責，對污染或破壞環境的企業或者個人發出停止侵害、恢復環境的檢察建議，督促有關環保機關起訴等。

（二）程序制度構建

1.分類采取相應訴訟程序。支持起訴程序的依據是《民事訴訟法》第15條，該條規定：“機關、社會團體、企事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”支持起訴適用于環境資源保護部門、社團組織和因環境污染遭受損害的個人、組織。檢察機關對侵害環境公益的案件，符合下列條件的，可以支持相關單位、訴訟代表人或者個人起訴：（1）當事人的財產權或者人身權受到環境污染行為侵害；（2）受害人因證據收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未起訴；（3）受害人有起訴意愿的。檢察機關對涉及侵害環境公益的民事案件，經審查認為環保部門對侵害環境公益的違法行為已經依法進行過行政處罰，但侵害行為造成的損害后果尚未處理的，可以督促環境保護行政主管部門或者其他依法負有環境監督職責的部門起訴。督促起訴適用于對環境資源保護負有監管職責的主管部門。檢察機關對涉及侵害環境公益的案件，經審查符合下列之一情況的，可以向人民法院提起環境公益訴訟：（1）環境污染后，相關單位在法定期限內未采取行動的；（2）不提起公益訴訟可能會導致環境公益遭受進一步損害的；（3）不特定群體的財產權或者人身權受到環境污染行為侵害的；（4）其他應由檢察機關提起訴訟的。直接起訴是由法律規定的機關、有關組織作為環境資源權益的法定代表主體向人民法院提起訴訟。直接起訴針對破壞環境資源的個人、組織，法律依據是《民事訴訟法》第55條。

2.其他程序問題。應當允許反訴、有條件撤訴，但不能和解，訴訟費由國庫承擔。反訴是指在已經開始的民事訴訟過程中，本訴的被告通過人民法院向本訴原告提出的與本訴有關聯的獨立的反請求。反訴的制度目的是保護雙方當事人的平等訴權。環境民事公益訴訟屬于民事訴訟，檢察機關作為訴訟中的原告，并不會因為其法律監督機關的性質而享有某種特權，因此應當允許反訴。檢察機關在環境民事公益訴訟過程中，代表的是社會公共利益，檢察機關無權代表社會公共利益對于污染或者破壞環境的企業或者個人做出妥協。實踐中，污染或破壞環境的企業實力雄厚，會利用與檢察機關的和解過程來進行企業形象公關，和解看似合理，實際上違背了環境民事公益訴訟所追究的目標，無法對污染環境主體進行有效震懾或處罰。檢察機關提起的環境公益訴訟，可明確規定由國庫預付必要的訴訟費用。在環境公益訴訟過程中，為避免擴大損失，可以借鑒國外經驗，在被告的行為可能嚴重危及環境安全，導致環境損害不可恢復時，檢察機關、環保部門等可以通過申請法院發布禁止令的方式，禁止被告正在進行的環境污染行為。

注釋：

[1]參見陳亮：《環境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第3—18頁。

[2]參見劉潤發：《檢察機關提起民事公益訴訟之構想》，載《人民檢察》2013年第10期。