檢察機關提起公益訴訟制度的理解與完善

張春玲

內容摘要：自黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確要求“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”以來，關于行政公益訴訟的研究層出不窮。鑒于此，本文進一步探討了開展行政公益訴訟的必要性，以及檢察機關提起公益訴訟的天然優(yōu)越性。通過總結分析行政公益訴訟的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展瓶頸，為完善行政公益訴訟制度提出合理建議，從而推動我國行政公益訴訟制度的發(fā)展。

關鍵詞：檢察機關 公益訴訟 優(yōu)越性

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，為檢察機關是否具有提起公益訴訟主體資格的爭議畫上了句號，也為檢察機關積極運用檢察權維護社會公共利益指明了方向。

一、提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”的背景

（一）傳統(tǒng)公益訴訟面臨的現(xiàn)實困境

公益訴訟是指當國家利益或社會公共利益受到侵害時，根據(jù)法律的授權，由有關主體向人民法院提起訴訟，以維護國家和社會公共利益的制度。[1]但現(xiàn)實生活中，個別行政機關或者企業(yè)單位違反國家法律、法規(guī)，嚴重侵害公共利益，造成生態(tài)環(huán)境嚴重污染、資源損害、國有資產流失等行為時有發(fā)生，但相關責任單位或者個人卻常常沒有得到應有的法律追責，這已經引起全社會的廣泛關注。長期存在這種狀況，與我國的訴訟理論及法律規(guī)定的滯后是有一定的關系。按照傳統(tǒng)法律規(guī)定，只有當公民、法人或者其他組織因為自身的民事權益受到侵害或者與他人發(fā)生民事權益糾紛時，受到損害的個人或者相關單位、組織才能以訴訟案件原告的身份向人民法院提起訴訟，請求人民法院依法保護其民事權益。而許多侵害社會公共利益的行為，就因為找不到直接的利害關系人或者受害者，沒有適格的主體向人民法院提起訴訟，造成公共利益損失得不到賠償。

（二）檢察機關維護公共利益困難重重

檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，其維護公共利益的方式主要通過監(jiān)督國家機關和相關單位及其工作人員執(zhí)行法律、遵守法律，具體可采用支持起訴、督促起訴、刑事附帶民事訴訟等方式，但這些都有很大局限性。一是支持起訴缺乏可操作性。支持起訴者的起訴僅限于對受害者提供經濟、道義上的支持和法律幫助，是否起訴取決于受害人，檢察機關無代位起訴的權利。二是督促起訴沒有強制效力。督促起訴中檢察機關的主要職責是監(jiān)督被督促單位及時行使訴權，提起訴訟，以通過正當?shù)脑V訟途徑維護國有資產及社會公共利益。但由于該制度沒有具體的法律規(guī)定，沒有強制效力，實踐中經常會遇到被督促單位拒絕或拖延起訴而檢察機關無法對其進行規(guī)制的尷尬。三是刑事附帶民事訴訟形同虛設。我國《刑事訴訟法》第99條規(guī)定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”但在司法實踐具體操作過程中，由于《刑事訴訟法》未作規(guī)定的事項，要遵守《民事訴訟法》的規(guī)定，而現(xiàn)行《民事訴訟法》卻通篇缺乏對檢察機關提起民事訴訟的授權性規(guī)范，導致檢察機關在刑事司法實踐中無法操作，提起附帶民事訴訟案件屈指可數(shù)。

二、檢察機關提起公益訴訟有著天然優(yōu)越性

（一）檢察機關的性質和職能為其提起公益訴訟奠定基礎

我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。”這是國家最高權力機關以國家根本法的形式確定我國檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，具有廣泛的法律監(jiān)督權，它作為社會公眾利益的代表與作為法律監(jiān)督者的身份合而為一，這為其介入公益訴訟奠定了堅實的基礎。公益訴訟的被告通常是公益侵權的一方，是社會的強勢者，依靠分散的、弱勢的甚至不確定的受害者提起訴訟，無法真正保護公共利益。檢察機關作為公權力機構提起公訴，提請人民法院依法作出裁判，意味著檢察和審判功能的同時拓展，是法治社會的必由之路。

（二）檢察機關的職能破解了公益訴訟立案難問題

根據(jù)法律規(guī)定，不論提起哪種性質的訴訟，都必須符合法定條件。雖然在行政訴訟中，依法承擔舉證責任的是實施違法行為者，但按照法律規(guī)定，原告必須提出具體的訴訟請求和事實依據(jù)。檢察機關是代表國家維護國家法律統(tǒng)一正確實施的，其有能力正確提出訴訟請求及事實根據(jù)，也有能力確保提出的訴訟請求不會偏離維護國家利益、社會公共利益的軌道。而公民個人或者法人以及其他組織，往往由于缺少必要的經驗而難以準確表達訴求和提供充分的事實根據(jù)。

（三）檢察機關的職能破解了公益訴訟取證難問題

我國《民事訴訟法》規(guī)定：“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據(jù)。”檢察機關作為國家的司法機關，擁有法定的調查權，能依照法定程序來搜集證據(jù)，發(fā)現(xiàn)有關的違法事實，相比于其他社會團體提起公益訴訟過程中容易遇到的調查事實取證困難的現(xiàn)狀，其更容易克服訴訟中的技術性問題，進一步實現(xiàn)原、被告雙方訴訟力量的均衡，為維護國家、社會公共利益提供更加有力的保障。

（四）檢察機關的職能破解了公益訴訟勝訴難問題

《刑事訴訟法》規(guī)定了人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督，《民事訴訟法》規(guī)定了人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監(jiān)督，《行政訴訟法》也規(guī)定了人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督。也就是說，我國檢察機關有權對三大訴訟活動均實行法律監(jiān)督。鑒于此，檢察機關提起公益訴訟后，能夠通過行使法定的法律監(jiān)督權，切實保障侵害公共利益的違法行為得到公平、公正地審理和裁判，這是其他任何機關、組織和個人所不具有、也不可能具有的優(yōu)勢條件。

（五）檢察機關擁有提起公益訴訟需要的人才

任何訴訟的提起都需要具體人員來實施，公益訴訟的提起也不例外。提起公益訴訟，不僅需要人力資源保證，更需要擁有專門業(yè)務知識的人才，只有具備這些條件，才能確保提起公益訴訟的順利進行。檢察機關作為專門的司法機關，擁有具備專業(yè)法律知識的檢察人員，是提起公益訴訟不可取代的人力資源保障。

三、完善檢察機關提起公益訴訟制度的建議

（一）立法上明確檢察機關提起公益訴訟的主體資格

目前檢察機關探索公益訴訟仍面臨諸多困難。《決定》提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是修改法律的政策依據(jù)。而賦予檢察機關公益訴訟起訴權，是對現(xiàn)行法律制度的突破，一定要經過立法機關的授權，處理好黨的政策與國家法律的銜接問題[2]，實現(xiàn)公益訴訟的多元啟動模式。賦予檢察機關公益訴訟起訴權，一方面解決了雖無適格原告，但權利依舊可以得到有效維護的難題；另一方面，當負有監(jiān)管職責的機關、組織在經過檢察機關督促后仍然不作為，由檢察機關提起訴訟，可以避免國家利益和社會公共利益遭受進一步損害。

（二）建立檢察機關提起公益訴訟公開申請及監(jiān)督制度

公益訴訟的前提是有權益受到侵害，也需要檢察機關代為提起訴訟，但這并不意味著應該由檢察機關到處去找誰的權益受到侵害，而應該是鼓勵社會公眾積極參與，讓權益受到侵害的公民和社會組織把相關情況向檢察機關提出申請。所以檢察機關提起公益訴訟的背后，應該建立一個面向公眾的、公開的申請制度，以理順檢察機關與權益受到侵害的公民、法人之間的聯(lián)系，讓權益受到侵害的組織和個人有效地參與進來。公民、法人向檢察機關提出公益訴訟的申請后，檢察機關應該給予答復，表示受理申請并可以提起訴訟，或者有其他原因不能提起訴訟的，應該說明理由。如果公民、法人認為權益確實受到侵害，確實需要檢察機關提起訴訟，但是檢察機關不予受理，不提起訴訟，公民、法人有權向同級人大及上級檢察機關申訴。

（三）明確檢察機關在提起公益訴訟中的訴訟地位

確立檢察機關提起公益訴訟制度旨在將損害公共利益的案件納入司法審查的范圍，因此在程序設計上，應和刑事公訴人角色類似，起訴人可以稱為民事公訴人和行政公訴人。這既體現(xiàn)出我國檢察機關的法律定位，又是其在刑事訴訟中承擔公訴人角色的自然延伸，同時也不破壞傳統(tǒng)的訴訟結構。[3]它提起的公益訴訟和刑事公訴一樣，均是基于國家法律監(jiān)督者的地位，是代表國家起訴，以國家名義為維護國家利益和社會公共利益提起訴訟，而不是因為檢察機關對訴訟標的有自身的利益關系而提起訴訟。檢察機關在提起公益訴訟中居于公訴人地位，承擔著法律監(jiān)督者和原告的雙重職責。如同刑事訴訟中實行對抗制的控、辯、審三方的關系一樣，公訴人的主要任務既是以法律監(jiān)督者的身份對庭審活動實行法律監(jiān)督，又是作為原告方，與被告方處于平等的訴訟地位，在訴訟中負有證明其主張的責任，享有原告的訴訟權利，承擔原告的訴訟義務。

（四）設立檢察機關提起公益訴訟的前置程序

鑒于司法程序不能解決所有的社會問題，檢察機關需慎重行使訴權。公訴的基本前提應為用盡其他替代方法，私權救濟機制無法有效實施。也就是說，檢察機關提起公訴前，應盡可能地督促其他主體行使公益訴權。在程序選擇上，其他主體提起一般公益訴訟應該成為司法救濟的首要渠道，檢察機關提起民事、行政公訴對其他主體提起一般公益訴訟具有保障補充作用，兩者相輔相成，共同構成完整的公益保護體系。對其他主體提起一般公益訴訟的情況，既可由行政主管機關如國資局、環(huán)保局等主體提起民事公益訴訟，也可由公益團體組織或特定個人提起民事、行政公益訴訟。尤其是社會組織更了解特定領域特定行業(yè)的特點，由其分擔部分公益訴訟，可避免某一主體獨占起訴權利，緩解檢察機關的工作負擔。這些救濟途徑均未提起或均告無效時，再由享有管轄權的檢察機關作為拾漏補缺的守門員主體代表國家提起公訴。

（五）設置提起公益訴訟案件專門業(yè)務結構

由于生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等公益訴訟案件涉及高科技、專業(yè)化等特點，故檢察機關可以根據(jù)維護社會公共利益的需要，設置公益訴訟專門業(yè)務機構，配備相應的具有法律及相關專業(yè)技術能力的人才，專門負責對于危害社會公共利益案件的起訴以及相關訴訟職能，從而確保提起公益訴訟案件的起訴質量和效率。《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定：“最高人民檢察院根據(jù)需要，設立若干檢察廳和其他業(yè)務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業(yè)務機構。”黨的十八屆四中全會強調：“推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。”

（六）合理設置案件管轄

一是級別管轄。為緩解民事行政檢察工作中已有的“倒三角”情形，符合矛盾不上交、糾紛消化在基層的指導思想，合理的級別管轄設置應該為：發(fā)生在縣級及其以下范圍或影響范圍較小的侵害公益的一般案件，由縣級檢察院管轄；影響范圍較廣、公共利益遭到嚴重損害的重大案件，由地市級檢察院管轄；跨地域范圍廣、公共利益遭到特別嚴重損害的特別重大案件，由最高人民檢察院指令省級檢察院管轄。二是地域管轄。原則上應當由行為發(fā)生地或結果地檢察機關管轄。如存在地方保護主義、說情、干預等法外因素影響，為保障公正行使檢察權，更好地排除對公正司法的阻力和干擾，可由上級檢察機關指定異地檢察機關管轄或跨區(qū)域管轄。

（七）不能把公益訴訟勝訴率作為考核標準

要按司法規(guī)律辦事，科學合理設置考核指標，建立科學管用的激勵約束機制，樹立嚴格執(zhí)法、公正司法的正確導向。強調檢察機關提起訴訟應當以公益訴訟為界限，同時需要防止把提起公益訴訟的勝訴率作為考核標準。因為如果按此標準，檢察機關雖然與案件的訴訟標的、訴訟結果不存在民事、行政利益關系，但是會產生職務上的利益關系，會使檢察機關在公益訴訟中產生角色沖突。

注釋：

[1]參見楊鳳臨：《北京將設檢察院第四分院承擔公益訴訟等職責》，載《京華時報》2014年12月11日。

[2]參見賀恒揚：《提起公益訴訟是法律監(jiān)督應有之義》，載《檢察日報》2014年12月5日。

[3]參見賀恒揚：《提起公益訴訟是法律監(jiān)督應有之義》，載《檢察日報》2014年12月5日。