村改社區的治理之道

趙政楓 龍騰飛

在實踐中，城市社區與農村社區的截然不同，呈現出城市文明與鄉村文明之間的價值“對撞”。如何從傳統的村莊治理過渡到社區治理，是擺在基層管理者面前的待解之題。

自2006年始，新型農村社區建設從無到有、從試點到擴面，在全國各地如火如荼地推進。伴隨著一批批農民變居民、村莊變社區，新型農村社區治理問題隨之產生。

在城鎮化過程中，“村改居”是實現城鄉一體化改革的新探索。社區居民在生存空間轉換、生計模式改變、規則意識重建等方面遇上了一系列問題。因此，本刊選取了成都市新津縣三個新型社區作為樣本，看其鄉村治理中的探索、對策與困惑。治理之難

新津縣新平鎮太平場新型社區位于鎮中心，是新津縣城到川藏線沿線的第一個集中居住社區，地理位置優越。然而，這個社區卻有著復雜的歷史淵源。

太平場社區屬于新平鎮拆遷安置小區，下轄18個村民小組，社區居民來自不同的村組。整個新平鎮戶籍人口約為2.4萬人，該社區人口為5741人，占到了總人口的1/4。2010年3月，首批4千余名群眾率先搬進了新型社區。

以前，太平場新型社區還面臨這樣一種尷尬：雖地處中心城區，卻與以前的農村舊貌無異，柴草垃圾成堆，社區幫忙協調清理卻遭到居民阻撓抵制，社區管理處于“失靈”狀態。

“關鍵還有居民們沒有融入社區，沒有認同感。”太平場社區主任助理陳翔告訴本刊記者，剛開始入住小區的群眾，人數多且來自不同的村組，關系疏離，整個社區氣氛極其冷清。面對這樣的局面，如何探索出一套適應新型社區的治理模式，重建和諧相睦的鄰里關系，是擺在社區管理者面前的難題。

相比太平場社區，新津縣永商鎮烽火村面臨的問題則更為復雜。

2009年，烽火村依托“撤院并院”土地整理項目，建成一個開放式的烽火社區。

也許這個依山傍水的農村新型社區能夠滿足城里人對詩意棲居地的想象，但它同樣也面臨著西部農村共同的煩惱：在規劃整齊的民居里，住著的大多是老人和孩子，青壯年幾乎都在外打工。

2012年底，烽火村完成集中入住，土地進行集中流轉，但在管理中開始凸顯諸多的問題。“留守問題、安全問題、鄰里關系乃至生活習慣的轉換等等，都是一個一個的難點。”村黨總支副書記孫雙英是村干部中唯一的大學生，2010年進入村委工作，第二年在村委會改選中，她以高票當選為烽火村黨總支副書記。

“因為農村的特殊性，很難去套用城市社區管理的那一套。”孫雙英說。

同樣的“不適應”，也發生在花源鎮牧馬山社區。

牧馬山社區黨總支書記劉衍芳回憶，一開始小區的管理工作是由物業公司負責，但物業公司對居民的情況并不了解，在處理矛盾糾紛時簡單粗暴，居民和物業管理方的關系十分緊張，因此第二年就沒有再續約。

2015年，牧馬山社區開始探索借助居民自身力量治理社區的管理模式，首先為每棟樓確定一個“管家”，每位社區經理對接五位熱心管家，社區經理再由社區統一管理，社區管理局面遂為之一新。

城與村的“對撞”

農村社區治理美好的愿望，建立在地域、人群、人文風俗和認同感、歸屬感等因素發揮“綜合效應”的基礎之上，但城市社區與農村社區的截然不同，則在治理實踐中，呈現出城市文明與鄉村文明之間的價值“對撞”。如何從傳統的村莊治理過渡到社區治理，是孫雙英、劉衍芳這樣的基層管理者面臨的待解之題。

對烽火社區來說，情況更為典型。由于地處農村地區，留守問題突出，村民上樓后，延續多年的小農生產和生活方式開始沒落。直面“小農”的終結，無論對于管理者還是普通村民來說，都是一個復雜的轉換過程。

2015年6月，一名社區大爺向孫雙英“吐槽”：“當初我說不搬小區，你硬要我們搬，現在也沒地種了，整天找不到事情干。”孫雙英只好答應，會找流轉土地業主到社區里招聘。

什么樣的工作才適合“50、60”甚至“70”人員？孫雙英多方打聽，一個韭菜經銷商需要大量人員整理剛從地里收上來的韭菜，俗稱“剮韭菜”，工作方式靈活，不限時間，不限年齡，干多少領多少，當天結賬。目前，村里的留守老人大部分都在從事這項副業。

為了解決留守婦女、留守老人的就業問題，烽火村開展了很多嘗試，“從手工包裝和半成品安裝代工，到各類實用技術培訓，有的成了，有的試了半天發現走不通。”

社區建成之初，孫雙英也去過其他地方學習經驗，但她發現，以村里的財力人力，不可能復制“別人”的模式，更重要的是，很多項目并不切合農村的實際，“中看不中用”，“農村社區治理要看農村的實際，關鍵要適用。”

村民上樓后，延續多年的小農生產和生活方式開始沒落。直面“小農”的終結，無論對于管理者還是普通村民來說，都是一個復雜的轉換過程。

從熟人社會到陌生人社會

夜幕緩緩降臨烽火村，在村里的廊橋上，腳下河水輕輕淌過，幾十名居民圍坐一起，一杯清荼，幾句閑話，氛圍熱烈、自由、有序，居民們所提出的每一個問題，孫雙英和村支兩委的干部一一做下記錄。

這是烽火村從2013年開始開展的“廊橋夜話”，每月中旬周末晚上7點到9點舉行。用百姓故事會、文藝表演、座談等形式，拉家常、說訴求。

孫雙英說，村民的居住、生活環境雖然得到了改善，但鄰里關系不融洽，一些村民思想觀念上還存在一些根深蒂固的偏差，因此烽火村從2013年開始探索建立一個學習的“品牌”，希望通過各種豐富的形式吸引群眾參與，從而達到教育、改善、扭轉村民思想觀念的目的，“廊橋夜話”應運而生。

解決從“熟人社會”到“陌生人社會”的關系疏離、社區氣氛冷清的問題，太平場社區同樣想到從“文化”人手，并開始探索和“廊橋夜話”類似的載體。2012年端午節，太平場社區舉辦了第一屆“鄰里節”。

第一屆鄰里節的反響并不熱烈，很多居民抱著來看一看的態度，群眾參與度不高，鄰里關系并未得到多大改善。

在舉辦第二屆鄰里節之前，新平鎮安排了20多個志愿者分樓棟、包單元“摸底”，有群眾提出想上臺，這給社區管理者以啟示：

“大家想要的鄰里節是可以參與的，而不僅僅是在臺下看看演出，鼓鼓掌。”第二屆太平場社區鄰里節，社區群眾踴躍報名參加，“效果好得出乎意料”。

“開展一個特色文化節，不僅僅只是一臺晚會，而應該是融入親情的、幸福的、有生命力的。”社區相關負責人認為，在農村社區，怎樣改善日益“原子化”的鄰里關系，提高社區認同、建立沖突治理組織網絡、打造學習型社區、提煉社區精神，是對管理者能力智慧的真正考驗。

破題一元管理

自2006年新型農村社區建設開展以來，相關探索經驗層出不窮，但從基層的實際運行情況看，依然面臨不少困惑。

牧馬山社區今年開始探索“智慧社區”建設。“社區目前安置了七個村的村民，人口較多，僅靠四位社區經理（即網格管理員）與幾位社區干部管理，難度很大。智慧社區是一個新手段，希望可以打開治理的新局面。”劉衍芳說。

“減負”，也是孫雙英最為關心的事情。

鄉村治理的美好愿景，建立在社區屆委會回歸自治本位的前提之下。在鄉鎮一元化治理體系下，鄉村社區事務與政府的行政事務交疊混合。從鄉鎮來看，所有的事務都是行政事務；而從農村社區來說，為實現鄉村公共事務，前提是要完成鄉鎮政府的行政事務。所有的事項，就落在了像孫雙英這樣的村組干部身上。他們面臨著身份的尷尬，在村兩委代表的鄉村權力和社區治理者的角色中轉換，在行政事務和公共事務之間游走，難免不堪重負。

同樣擺在基層治理者面前的，還有“錢從哪兒來”的問題。

從走訪的三個社區（村）來看，雖然成都市從2009年開始實行村公資金統一撥付，但社區（村）級公共服務依然面臨資金缺口。孫雙英說，除了維持一些平常的公共服務，社區治理中的一些“自選動作”，比如開展留守兒童活動等經費，“要靠爭取”。

太平場社區可能是一個例外。在社區建成入住之初，太平場社區就經業主委員會決議，向居民收取社區物管費，目前每年可收取物管費26萬余元。加上按照70%比例匹配的公共服務資金和少量的存量集體建設用地開發收益，社區管理經費基本實現了自給并略有結余。

而對于牧馬山社區這樣沒有集體建設用地的社區來說，則面對內生發展動力不足的現實。在一些村（社區），雖然土地已經進行了流轉，但流轉不充分，流轉土地價格不高，群眾則表現出強烈的發展意愿，如何安居又樂業？

從這個層面來看，太平場社區的“股改”就顯得意義非凡。2015年5月，太平場社區被成都市農委確定為全市農村集體資產股份化改革試點單位。隨即，社區通過開展清產核資、人員界定和股份量化工作，將集體資產資源全部股權量化到人。目前，3018名股東已經拿到《股權證》。

村民變身股東后，能否得到實實在在的收益呢？今年較早時候，農業部百鄉萬戶四川調查組曾對農村集體資產股改的試點工作進行了一次調研，通過分析太平場社區集體股份經濟合作社的資產構成發現，道路溝渠等公共資源占比較大，目前僅有兩處村集體建設用地能產生部分租金收入。“如何盤活這些資源，實現資產增值，讓集體經濟股東真正受益，才是接下來最艱巨的任務。”調查組這樣評價。

太平場社區的“股改”也許只是一小步，但如何增強農村社區治理自身造血功能，實現農村社區長效治理，在新型農村社區建設十年后的今天，在此基礎上的探索顯得格外重要。