規(guī)避PPP項目風險的“三步曲”

蒙俊

近兩年來，在財政部、國家發(fā)改委等相關部委的推動下，國內出現了一波PPP熱潮，各地紛紛推出一批批PPP項目吸引社會投資者，面對數萬億PPP項目天量投資額，許多社會投資者開始高度關注這一領域，但差強人意的是，到目前為止，能成功實施的PPP項目還是少之又少。這說明各地在PPP項目選擇、方案設計、具體推進的過程中，還有諸多不專業(yè)的地方，特別是不能正確理解PPP 的本質含義，致使在操作中“失之毫厘、謬以千里”，給政府和企業(yè)都帶來巨大的風險和損失。筆者結合PPP本質的理解，談一談規(guī)避PPP項目風險的“三步曲”。

選擇合適的項目

所謂PPP，就是公共部門與私人部門為提供公共服務（產品）而建立的長期合作關系，這種合作一般以特許經營為基礎，通過簽署合同來約定雙方責任、風險與權利，其目的是使合作各方達到共贏的效果。

這里邊有兩個關鍵詞，一個是“公共服務”，另一個是“特許經營”。把握好這兩個詞的含義，也就把握住了PPP模式適應的項目范圍。

首先合作標的是不是政府負有供給責任的公共服務項目。如果政府推出的是一個商業(yè)運作的項目，投資者就得注意了，這是政府打著PPP的名義在招商引資；如果企業(yè)把一個商業(yè)項目包裝成PPP項目報給政府，政府也要警覺了，這是企業(yè)打著PPP的幌子騙政策或者圈地。前陣子有些開發(fā)商以養(yǎng)老社區(qū)的概念將房地產開發(fā)項目包裝成PPP項目，即是后者的典型手法。

其次是合作項目是否有市場化運作的空間，或者說有經營的可能性。從經驗上看，規(guī)模較大、現金流穩(wěn)定、長期合同關系清楚、比較適合“誰使用誰付費”的項目，如地鐵、高速公路、水務、機場、供電等，比較適合采用PPP方式。

唯有公共服務項目，政府才能合法地給項目予以政策和財政支持；唯有可經營的項目，才能發(fā)揮社會資本的天然優(yōu)勢，使項目本身產生穩(wěn)定的現金流。

選擇合適的伙伴

既然公共部門本該做的事情，為什么要拿出來與私人部門合作呢？雙方的訴求又是什么？

對于公共部門而言，采取PPP模式，一是解決當前資金緊缺問題；二是要降低項目全生命周期內政府支出成本；三是提高公共產品（服務）的供給效率，讓公眾在可接受的價格內更快享受到更好的公共服務。

PPP模式的理論基石，其實是建立在“企業(yè)比政府在項目建設運營上更具效率”的基礎上，所謂“專業(yè)的人干專業(yè)的事”。因此，政府在選擇合作對象的時候，一定是那些既有經濟實力、又在項目對應的領域有著豐富操作經驗的企業(yè)。具體而言，這個合作機構應該是資金實力較為雄厚、建設運營能力較強，是一個優(yōu)秀的項目運營商，或建設商與運營商結成的聯合體，而不能僅是建設方。

PPP是一種融資模式，但不僅僅是一種融資模式，社會資本除了出錢之外，必須在項目建設運營上比政府做得更加專業(yè)、更加有效率。一個成功的PPP項目，一定是使得政府、合作企業(yè)、公眾這三個利益相關方都受益的項目，而這些利益的來源，就是效率的提高，即“企業(yè)比政府在項目建設運營上更具效率”，如果沒有這一點，項目的三個利益相關方起碼有一方是利益受損方。

而對于社會投資方來說，合作方的選擇，要注重兩個方面，一是當地政府是不是擁有一個有水平、講誠信、有效率的領導班子，主要領導要了解PPP，合作意愿較強，能夠親自抓項目，出面協調政府相關部門，形成合力，有效推進。二是當地經濟發(fā)展前景不錯，財政可持續(xù)性較好。

好的合作伙伴，是走向成功的起點。

科學確定合理的收益水平

PPP項目應該是具有合理收益水平的投資項目：暴利和虧損都不是成功的PPP項目。作為一個公共服務項目，產生暴利，受損的一定是公眾和地方財政；而項目虧損，如果缺乏政府財政的補貼，受損的就是社會投資者。

因此，在項目方案設計階段，首先要做好市場調查，準確掌握項目的市場需求和公眾價格承受度，科學測算公眾服務的供給價格，在此基礎上確定補償或收益分配機制，以確保合理的項目收益水平。

特別要強調的是，要關注項目的市場需求，做好可行性研究，看看需求能不能承載項目。一是比較準確把握市場空間、市場潛力有多大，二是對公眾支付意愿和能力有一個科學的評估，這樣做出來的財務模型才是可靠的。筆者曾經接觸過這樣一個案子，那是南方的一個欠發(fā)達小城市，幾十萬人的規(guī)模，當地有一個冶煉廠要轉型，與當地政府策劃在工廠原址上建一家5000床位的中高端養(yǎng)老院，計劃做成一個PPP項目。這個項目的負責人把方案給我讓提提意見，我問他：“你們這樣的一個城市，有那么大的機構養(yǎng)老需求嗎？老百姓有能力、有意愿支付如此水平的入院費用嗎？”他回答：“我們也覺得定價有點偏高，但是老百姓的收入水平也在不斷提高；至于床位數，按照我市的規(guī)劃，養(yǎng)老床位要滿足5%的老人需要，我們是按規(guī)劃要求做的。”我對他說，最好是回去做一個詳細的市場調查，“不能只盯著規(guī)劃，要尊重市場。我感覺你們的項目超越現實需求太多了。”他回去做了市場調查，最后把項目取消了。

PPP項目的操作非常復雜，在諸多環(huán)節(jié)中只要出現一些問題或瑕疵，都會導致項目風險的發(fā)生。文中提到的所謂規(guī)避風險“三步曲”，只是選擇其中最為重要的環(huán)節(jié)加以說明，因為這幾個環(huán)節(jié)非常重要，某一環(huán)節(jié)出現問題就會直接影響到項目的根基和成敗。

（作者單位：中國科學院行政管理局）