建設冬奧場館PPP大有可為

趙方忠

5月底，第四屆京交會體育服務貿易大會在北京國家會議中心舉辦，來自全球的冰雪運動設備、場館、運營等機構集中參展，加拿大、荷蘭、瑞士的冰雪運動組織負責人與北京市共謀冰雪運動的商機。很顯然，中國申辦2022年冬奧會期間提出的讓中國冬季運動南展西擴，影響和推動3億人參與冰雪的承諾，已經讓全球體育界看到了中國冰雪運動的即將井噴。

就當前而言，體育場館的建設最為外界所關注。據北京冬奧組委總體策劃部相關負責人介紹，目前場館建設、道路交通、基礎設施等內容，已被分解成了102個項目。其中，位于延慶的5個冬奧場館、國家高山滑雪中心和國家雪車雪橇中心，以及位于鳥巢北邊的新建場館國家速滑館也均已啟動設計建設，2017年上半年有望正式啟動建設。

社會資本能否在冬奧場館建設中分得一杯羹？這其實已經不容質疑，早在冬奧會申辦之初，北京市旅游委副主任王粵就曾表示，冬季冰雪運動、旅游場館基礎設施和各類項目投資，官方對社會資本持開放態度，樂見各類資本進入。

PPP運用正當時

在此次體服會期間，北京華體集團董事長張立增專門作了題為《體育場館建設運營新趨勢—PPP》的專題演講，這家致力于提供建設咨詢、設計、項目管理、監理、智能化集成、體育工藝施工、場館運營、體育賽事活動推廣和標準化服務一體化解決方案的體育設施建設細分龍頭企業，作為中國奧委會控股的體育產業集團，在我國體育場館建設、運營、體育賽事活動推廣和標準化服務等領域擁有較強的實力和影響力，其掌門人的發言也被外界視為了官方聲音的延伸。

張立增認為，體育設施領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式已經成為必然，在中國經濟發展進入“新常態”的背景下，以體育設施為代表的準公共產品增長需求旺盛，但與供給能力之間的缺口在不斷擴大，并且在很大程度上影響著我國體育設施供給的基本模式。

在他看來，體育設施建設領域引入PPP模式，能充分發揮財政資金的“杠桿”作用，吸引社會資本參與體育設施建設和運營，這不僅僅是引入了一個新的投融資模式，更為重要的是引入了一個新的管理理念。它將體育設施的功能定位和后期運營前置于項目的前期建設，將項目的經營理念融入到設計方案，將企業的經營管理模式運用到了項目的策劃、投資、設計、建設、運營、管理的每個環節，相當于給體育設施建設項目賦予了全生命周期管理的思想，這在此往的建設中少有體現。

其實不只是奧運場館建設迫切需要大量的投資建設，有相關部門統計顯示，我國人均體育場地面積僅1.46平方米，而國務院2014年46號文件已經明確提出，到2025年我國人均體育場地面積要達到2平方米，經常參加體育鍛煉的人數要達到5億人。這充分表明，整個體育領域的投資，僅靠政府的單方面投入已經難以為繼，面臨著巨大的投資缺口。

一邊是快速增長的大眾體育運動需求缺乏有效的載體，一邊是體育場館因管理不善等原因，引發入不敷出的關門停業，要解決這一矛盾，亟需開拓多元化的融資渠道，允許和動員社會資本進入大型體育場館的融資和建設，為體育場館帶來建設的資金和后期可持續的運營能力。

張立增認為，PPP模式作為國際上通行的融資模式已經廣泛應用于社會各個公共設施的建設中，在冬奧的體育場館建設領域，也必將發揮巨大的推動作用。

特別是，引入社會資本激活奧運場館的賽后利用。“奧運場館在后奧運如何合理的被利用，都被奧運舉辦城市在建設過程中優先考慮，并且是事關公共利益的重要問題。”張立增說，當前國際上比較通行的做法是，合理引入社會資本，尤其是場館運營方的早期介入，發揮社會資本的積極性和創造性，在滿足國家隊訓練、專業賽事的基礎上，開展多元化經營，國家和社會資本各司其職、各盡其責，讓奧運場館賽后有效的運行起來，使之更有效地為公眾服務。

相關配套政策需健全

事實上，近年來國家在公共服務領域一直在主推PPP模式，該模式對于創新投融資機制、拓寬社會資本投資渠道、化解政府債務風險等方面都具有積極的意義，當前在公共交通、污水處理、能源供應、醫療救助等基礎設施領域開展的大量PPP模式探索，已經取得了較大的成功。

但在體育場館設施建設領域，PPP模式的運用還相對較少，我國以往的體育場館建設基本采用政府投資+政府補貼的模式，既加重了政府的財政負擔，其后期的市場化運營能力也明顯不足。

目前在國內，體育領域較為著名的PPP融資案例就是北京的鳥巢體育場。該項目由中信集團出資65%，北京城建出資30%，美國金州公司出資5%，三家組成聯合體。聯合體與北京國資經營管理公司聯合成立SPV（特許經營公司），由SPV負責組織體育場的建設、融資工作。聯合體從北京市政府、北京奧組委獲得特許經營權；建設結束后，由聯合體負責營運30年，營運期滿后，聯合體再將體育場移交北京國資經營管理公司。

此前曾有政府相關人士評價說，PPP模式在“鳥巢”的建設中發揮了巨大作用，它探索出一條發揮政府信用杠桿作用、充分動員社會資金參與公益事業建設的多元化融資新渠道，實現了政府職能的轉變，使相關部門從側重審批變為側重服務，搭建了政府、企業、金融、法律機構之間的信用建設橋梁，也鍛煉了參與合作的國內企業，加速了體育產業的發展。

但這個一度被視為成功的案例，在奧運之后卻爆出了PPP模式失敗的消息，這也為有意進入體育領域的社會資本敲響了警鐘。

有專業人士分析，在“鳥巢”的建設中，政府先行招標選定了設計方案，造成設計上對體育場賽后商業運營考慮不足，限制了項目公司在賽后對其商業效率的最大化。

更重要的是，項目招標時過于看重融資能力，賽后運營管理能力沒有引起足夠重視，中信聯合體內部的中信集團、北京城建集團、美國金州控股集團等，均具備豐富的建設經驗和良好的融資能力，但都未經營過體育場館，嚴重缺乏運營管理經驗和體育產業資源，注定了賽后運營的盈利模式單一。

此外，由于經驗的缺乏，運營方在企業冠名，觀眾座位椅冠名等商業運作方面招致不少非議，出現了所謂“商業化與公眾利益的沖突”的矛盾……如此種種，都為運營方在30年內實現盈利提出了挑戰，正是這些PPP模式與現行法律、財務等制度方面的沖突，最終在2009年，中信聯合體放棄了30年特許經營權，轉而獲得永久股東身份，這一曾經的成功案例意外“夭折”，也給了當下政府在冬奧場館引入PPP模式時的諸多政策調整空間。

張立增指出，PPP模式對操作團隊要求非常高，核心團隊必須能夠設計出符合體育PPP項目特點的操作模式和操作路徑，豐富體育設施建設和運營的盈利渠道和商業模式，加強項目前期功能定位的研究，實現運營方案與設計方案的充分融合，建立項目不同階段的效益評估體系。

據張立增透露，國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發{2014}60號）和《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號）等文件精神，國家體育總局正會同國家有關部委準備出臺在體育設施領域鼓勵推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的有關文件。涉及體育設施PPP管理機制、制度的完善，設立體育PPP支持基金，加大配套政策支持力度，建立體育PPP項目庫等，來支持和鼓勵社會資本參與體育設施的建設和運營。