我國住宅建設用地使用權到期后自動續期應否有償的三維考察

李嫣然 方印

摘 要：房屋產權年限是購房者最關心的問題，由于房地產開發周期較長以及土地出讓后部分地塊存在轉讓和土地閑置時間較長導致的土地使用年限縮水的情況，購房者實際擁有產權年限往往不足。房屋產權年限到期后，如何保護購房者的利益成為一個亟待解決的問題，雖然我國《城市房地產管理法》規定了土地續期的辦法，但是并沒有對續期的辦法和標準作出明確規定，因此，政府盡早出臺相關政策對土地續期辦法進行規定，不失為一種比較好的解決房產到期后不動產歸屬以及賠償補償的好方法。

關鍵詞：房屋產權；住宅建設用地使用權；司法解釋

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）05-0067-03

我們在買房的時候，經常會聽到70年產權，40年產權的說法，那么房屋產權年限到期后會怎么樣呢？房子歸誰呢？房屋所有人如何繼續行使自己的所有權呢？

房屋產權年限指房屋建筑產權歸屬的年限，我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規定了土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：居住用地70年；教育、科技、文化、衛生、體育用地年限為50年；綜合或者其他用地50年；商業、娛樂、旅游用地40年。而房屋的所有權是終身屬于購房者的，那么這就引發了一個不可回避的問題：房屋產權到期后，房子還屬于自己嗎？我國房屋產權和土地產權是分離的，土地以及其上附著的房屋是具有不同的權利的。房屋所有權是絕對權，對世權；只要所有物沒有毀損滅失，所有權人就享有對該物的完整所有權，也就是說，只要房屋沒有毀損，那么地上的房屋就應該繼續歸房子所有權人所有；而土地使用權一般是采取出讓或劃撥的方式取得，屬于用益物權，通常是有期限的，比較常見的是居住用地年限是70年，工業用地50年，商業用地40年，從開發商取得土地使用權時開始計算。我國物權法第一百四十九條規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、法規的規定辦理。”通過該法條的規定可以看出，當住宅建設用地使用權到期后，是自動續期的，但是對于續期的標準和辦法卻無法律明文規定，這就出現了有規定卻無條文，法無可用的情況。因此，各省市政府依據當地情況盡早出臺關于建設用地到期后如何續期的相關政策是解決建設用地到期后不動產歸屬的有效方式之一。當然，也會出現由于公共利益的需要，土地使用權由國家收回并根據回收時地上房產的殘余價值進行補償的情況。雖然國家進行補償，但是房屋的價值隨著時間的推移在逐漸減少，而地價卻在逐年攀升，不少工薪階層傾其半生之力才能購買一套住房，而房屋到期后又要再為此支付高昂的繼續續期的費用似乎不太實際，也不符合我國的國情，即使依據殘值對房屋進行補償也不利于所有權人。如何解決這一困境呢？下面本文將就住宅建設用地使用權到期后自動續期是否應該有償的相關問題進行討論。

一、我國住宅建設用地使用權到期后自動續期是否應當有償的學理考察

現階段，我國的居住房屋的產權基本上是以70年為限，住宅建設用地使用權到期后自動續期。也就是說，我國住宅建設用地使用權即使到期，到期后住宅建設用地使用權人仍然可以通過自動續期的方式繼續擁有建設用地的使用權。但實際上，住宅建設用地使用權人往往住不到70年，由于前期開發商開發周期過長或者施工的拖延，住宅建設用地使用權經常達不到其出售的標準年限。依據物權法的規定，住宅建設用地使用權到期后自動續期。然而物權法中并沒有關于自動續期的標準和辦法的規定，自動續期是否有償，即是否需要繼續繳納土地出讓金成為學界一直爭論的問題。

有學者認為：自動續期應該有償[1]。依據我國土地管理法的規定，我國的土地使用權主要是通過出讓和劃撥這兩種方式取得的，而主要通過出讓方式取得的國有土地使用權一般都具有一定期限的限制，相應的，國家要收取一定土地出讓金作為出讓土地使用權的對價。我國《城市房地產管理法》第八條明確規定：土地使用權出讓，是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。住宅建設用地使用權作為土地使用權的一種也當然具有一定年限，而住宅建設用地使用權期滿后自動續期，實質是給予土地使用權人一種權利的保障，依據建設用地使用權人的意思賦予其相應的權利。而依使用權人的意思取得相應權利的對價，自然產生權利人再次繳納國有土地使用權出讓金的義務[2]。如果住宅建設用地使用權期滿后就自動續期而權利人不需要繼續繳納出讓金，則原使用權人可以無償繼續使用原建設用地使用權，私人長期占有使用國有土地，這不僅是一種變相的“土地私有化”，與我國土地國有的基本制度相背離，而且極不符合公平正義理念，如，住宅建設用地使用權的期限一般為70年，但是由于當地的土地開發現狀或者房地產市場情況不同所需要繳納的土地出讓金必然是各不相同的，再加上當地的經濟發展水平的影響，權利人繳納的國有土地使用權出讓金極容易出現差額巨大的狀況，如果住宅建設用地使用權期滿自動續期時權利人不再另行繳納出讓金，那么實際上則是以前期不同的對價取得后期相同的權利，在權利人之間產生極大的不平衡，不利于和諧社會的發展和社會的穩定。

當然也有學者認為自動續期應該無償[3]。我國《物權法》第一百四十九條第一款規定的立法精神在于保障我國最廣大的人民群眾基本的生活居住權利，保持經濟發展的高速有活力，以利于社會發展的穩定持續，若住宅建設用地使用權期滿自動續期還要求權利人再次繳納土地出讓金，這無疑會給權利人增加極重的負擔，與立法目的不符，更與我國國情不符，我國一個普通城市居民生活支出的大部分都集中在房產投資上，經過房屋購買初期的巨大投入，大部分土地使用權人都無力支付逐年增加的高昂的土地出讓金。并且由于經濟發展和社會情勢變遷，應該依何種標準何種收費方式來計算土地出讓金數額成為一個及其復雜的問題，盡管我國物權法已經作了兩次司法解釋修改，但是仍然沒有對續期方式的具體執行方式進行規定，實踐中很難實行，而具體繳費標準通過司法解釋的方式規定，似乎很難將其完善的寫成法條，那么這就更要求各省人民政府盡快拿出相關政策來。

二、我國住宅建設用地使用權到期后自動續期是否有償的立法考察

我國物權法第一百四十九條規定：住宅建設用地使用權到期后自動續期。但自動續期是否有償？若是有償，那么收費的標準和方法一直沒有明確的法律加以規定。《物權法》第一百四十九條自動續期的規定真正要解決的問題是在住宅建設用地使用權到期后，在業主消極對待自己的權利，不主動申報，以不作為的方式對抗國家收回土地使用權的權利時，國家不必犧牲自己的既得經濟利益。也就是說，在住宅建設用地使用權到期后，即使國家與建設用地使用權人表面上不再續簽土地使用權出讓合同，事實上還仍然繼續存續著土地的租賃關系。嚴格來說，建設用地使用權到期后“自動續期”制度必然引起程序利益和實體利益的矛盾，但程序利益與實體利益二者是不可以混淆的，70年到期后，即使是自動續期制度全面實行，在是否收取土地使用權出讓金、收取多少出讓金以及采取何種收取出讓金的標準等問題上，仍然受到我國國情，經濟發展水平和社會結構狀況等多方面因素的制約，尤其是國家或者政府與人民群眾之間在程序利益和實體利益之間的博弈[4]。可以想見的是，假如我國物權法明確規定建設用地使用權人在建設用地使用權到期后應當續繳土地出讓金而使用權人卻消極對抗的，并不妨礙國家通過訴訟或行政強制的方式來保證其權利；但是另一方面，這又不可避免的引發了一個問題，如果通過制定相關政策賦予我國政府可以對原使用權人即業主采取訴訟或者行政強制措施的權利，這就正好否定了自動續期制度所包含的以人為本的精神——建設用地使用權人只是在名義上獲得了建設用地使用權到期后自動續期的權利，但是仍然要通過繼續繳納高昂的使用費獲得，否則就要面臨國家強制收回或者拆除的后果，看似是對原使用權人權利的保障，實則卻是懸于權利人頭頂的定時炸彈。而由于沒有了土地的依附，業主對于自己所有的房屋所有權權利的完整性亦遭受極大的破壞，即使政府對土地附著的建筑物殘值進行補償，對于廣大業主來說，遭受的仍然是基本權利無法行使的重大損失。因此對于住宅建設用地使用權自動續應否期應否有償的立法上到底應持何種態度，實在難以抉擇。現階段，對于自動續期應否有償的立法仍存在以下困境。

（一）無償自動續期不符合我國國情

土地公有化是我國的基本經濟制度之一，我國物權法明確規定，任何集體、個人都只能通過出讓或者劃撥的方式取得土地的使用權。無償自動續期意味著建設用地使用權到期后業主可以繼續使用土地而不需要繼續繳納出讓金，有間接實現“土地私有化”的嫌疑，與我國的基本經濟制度以及我國的社會主義性質背道而馳。另一方面，隨著我國經濟的不斷發展，我國貧富差距日漸擴大，加之城市房價的不斷增高，大部分城市居民都要花重金購買自己的住宅，且仍有許多城市白領仍然屬于租房一族；而另一方面，許多收入較高者卻獨自擁有數套住房。如果采取無償續期的方式，那么自動續期將使房屋的建設用地使用權人獲得一種類似于“永久”的使用權，這很可能導致一種新的“土地兼并”現象出現，使得本來就緊張的土地資源和房屋資源大量集中在少數人的手中，極不利于經濟發展和社會穩定。

（二）無償自動續期不符合我國物權法的基本要求

我國物權法的基本要求中有維護公共利益和物權之恰當平衡原則的基本要求，即要求權利之行使皆有界限，不得越界，否則必然侵入他人的權利領域，釀致侵權責任。物權的取得和行使，概莫能外。物權的取得和行使應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權益。而無償自動續期方式將使物權法成為少數人的保護傘，因為使用權人通過無償自動續期方式可以長時間的擁有建設用地的使用權不受侵犯，使得土地使用權的流轉緩慢甚至停滯，這也很容易激化我國本就存在的人多地少的矛盾，不利于經濟的發展和社會的穩定。相反，如果住宅建設用地使用權期滿自動續期采取有償原則，則不僅可以保障我國土地國有化的基本經濟制度現狀，還可以起到調節市場作用，方便國家對土地的管理。

（三）無償自動續期有違公平正義理念

我國物權法規定的，目前我國住宅建設用地使用權出讓年限分別為工業用地50年，住宅用地70年，商業用地40年，可見目前我國住宅建設用地使用權的出讓年限是依用途不同來規定的，權利人以此為標準繳納的國有土地使用權出讓金也各不相同，如商業用地的出讓金要高于住宅用地的土地出讓金。如果住宅建設用地使用權期滿自動續期時權利人不再另行繳納出讓金，那么實際上則是以前期不同的對價取得后期相同的權利，在權利人之間產生極大的不平衡，不利于和諧社會的發展和社會的穩定，有違公平[5]。

三、我國住宅建設用地使用權到期后自動續期是否有償的實踐考察

有學者指出，“未來社會兩極分化最大的風險，最主要的不是收入的階層之間不平衡，而是以住宅為主的財富在居民之間分配的差距：一方面，會帶來有多套住房和豪宅的居民隨房價上漲而財富增加，同時又有出租的食利收入等，富者越富；另一方面，房價上漲，沒有房屋的租住者向房主繳納租金，則增加城鎮房奴和佃戶，窮者越窮。”[6]無償續期會使人們對有限的房地產資源的爭奪更加激烈，而為了避免有限的房地產資源過分集中在少數人手中，住宅建設用地使用權自動續期有償實為必要之舉。

但是，住宅建設用地使用權到期后自動續期有償也存在一些弊端。我國的土地國有化制度體現在通過繳納土地使用權出讓金的方式使房地產開發商獲得土地使用權，再通過銷售開發的房地產而盈利；開發的房屋銷售后，土地使用權被分割給更多使用權人——業主，采用土地使用權自動續期的辦法雖然可以保證房屋所有人的權利完整，但是建設用地使用權到期后再次征收土地使用權出讓金卻極其困難，若采取業主主動申報的方式收取出讓金，則易出現業主隱瞞不報的情況；若采取政府主動收取的方式，則無疑將極大的增加政府的工作量，且由于使用權人居住范圍的廣泛分布，挨家挨戶收取是不可能完成之事。隨著時間的推移，土地價值在不斷增加，房屋卻由于使用產生磨損，而為此繼續支付高昂的建設用地使用權出讓金是否“合算”是許多住戶不得不考慮的問題，同時由于地區與地區之間經濟發展水平的不同，制定統一的有償收費標準難以滿足我國居民生活的復雜的現實情況。制定怎樣的收費標準，采取什么樣的方式收取費用，是立法亟待解決的問題。

四、小結與展望

我國住宅建設用地使用權到期后自動續期應該怎么辦是我國居民目前最為關心的現實問題。我國物權法雖然有“自動續期”的規定，但是對于續期是否有償以及收費的標準和方法都沒有明確的規定，筆者認為政府應該盡早出臺相關政策對續期的方法和標準進行規定，由于收費標準依各地標準會有不同，依此制定各地不同的規章政策不失為一種比較好的方法。制定規章政策的方式對續期的程序進行規定是否有必要呢？筆者認為續期的程序是沒有必要且無需必須經過權利人的申請，此種化簡為繁的做法是不符合立法用意的。既然我國物權法第一百三十九條明確規定了“自動續期”，加之權利人的數量眾多，權利人申請就會顯得異常繁瑣且極易產生權利人消極不申請的情況，但政府可以通過制定規章政策來規定收費的標準。例如依據權利人續期年限長短及后期土地的用途不同來確定收費的數額，將所需期限以5年為單位劃分為不同的標準，期限較短時或者土地仍為住宅用地時，可采取一年一付的方式也可一次性繳付，而期限較長或者改為商業或工業用地的情況下則必須一次性付清。通過繳費方式的便利鼓勵人們短期續期，便于滿足未來社會飛速發展的需要和人們的多樣化的追求。還可以利用網絡來監督房屋使用期限狀況，或者在房屋登記部門檔案中進行調查監督，在建設用地使用權年限到期后由使用權人到銀行自動續費的方式簡化繳費的程序。

總之，政府通過在制定相應政策的方式對我國住宅建設用地使用權到期后自動續期的收費方式進行規定，同時適當完善相應的補償制度，對于解決我國城市住宅建設用地使用權期滿自動續期的條件問題起到重要的推動作用，并為解決類似問題提供一個較好的范本。

參考文獻：

〔1〕高富平.中國法學會民法學研究會[J].2011年年會暨學術研討會簡報（一），2011.

〔2〕馬天柱.住宅建設用地使用權期滿自動續期的若干思考[J].天津商業大學學報，2008（3）2：56.

〔3〕孫憲忠.中國法學會民法學研究會[J].2011年年會暨學術研討會簡報（一），2011.

〔4〕胡世鋒.住宅建設用地使用權有償續期及其困境破解[J].土地市場，2015：35.

〔5〕袁志鋒.城市住宅建設用地使用權期滿自動續期初探[J].中國地質大學學報（社會科學版），2013（6）：15.

〔6〕胡世鋒.住宅建設用地使用權有償續期及其困境破解[J].土地市場，2015：36.

（責任編輯 徐陽）