社區多元共治共性邏輯和差異性選擇

付春華 王宇輝

摘 要：當前黨和國家在基層社會治理理念上與善治理論高度契合，正逐步趨向于多元共治理念，各改革地區著力完善城市社區治理結構，建立多主體多元參與、分工協作的體制，形成政府與社會良性互動、合作共治模式，各地具體實現模式不同。內蒙古包頭市"強政府優社區"型的社區治理改革可以為一些地區提供可行性較強的路徑選擇，特別是在中西部地區有較強的借鑒性。

關鍵詞：善治；社會治理；社區治理；多元共治

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）05-0085-03

黨的十八屆三中全會首次在黨的綱領性文件提出“國家治理”和“社會治理”概念，同時提出“創新社會治理體制”、“改進社會治理方式”和推進“城鄉社區治理”的改革任務，“社區治理”問題引起社會各界的空前關注。各地結合實際探索了不同的先進社區治理模式，并在國家層面給予了肯定和推廣，縱觀現階段的社區治理發展實踐，政府與社會在社區層面的多元共治是社區治理模式的總趨勢。

一、善治理念下的城市社區多元共治共性邏輯

（一）黨和國家執政理念的發展：與善治理論的契合過程

黨的十六大報告提出“社會管理”一詞，之后在中共十六屆四中全會提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，這一論述由以往強調的政府單一管理轉變為政府、社會、公眾的多主體管理，深化了黨對社會管理的認識。黨的十七大報告提出了要最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素和減少不和諧因素的新要求，體現出黨的社會管理思想更加關注社會力量的作用和影響。黨的十八大報告將“社會管理”作為與“改善民生”同等重要的社會建設內容，對“加強和創新社會管理”提出了具體舉措，特別是指出“改進政府提供公共服務的方式”、“增強城鄉社區服務功能”、“引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”等，這體現出黨的“治理”理念已逐步成熟。2013年，中共十八屆三中全會首次提出“社會治理”的概念，從“改進社會治理方式”、“激發社會組織活力”等方面提出了明確思路，標志著黨從“社會管理”到“社會治理”理念的全面轉變。

（二）善治理念下“多元共治”的內涵

20世紀90年代后期，“治理”理論引入中國。在中國特色的社區治理改革創新背景下，構建社區多元共治模式，就是要建立形成政府與社會力量良性互動、合作共治的格局，實現社會資源在社區的有效配置、互為補充、互利共贏的狀態，從而實現國家的善治。“治理”所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

善治的概念是隨著對治理理論的發展和反思而提出的，治理的最終目標應是善治。多元共治強調政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的最佳關系[1]。要實現公共利益最大化，社會管理必然是多元主體之間的協商共治結果，是公共部門、私人部門、第三部門之間上下互動的過程[2]。

二、構建城市社區多元共治的差異性邏輯

（一）構建城市社區多元共治模式的兩種基本路徑

伴隨著黨在社會管理上執政理念的轉變歷程，以北京和部分東部城市為代表和先鋒的地區政府積極推進著構建社區多元共治的改革探索。各地改革雖各有差異，但其中存在一個共同的核心內容，就是如何使居委會回歸自治角色并有效發揮功能。有學者把各地圍繞這一核心的改革實踐分為兩種差異模式，即“強政府型”和“強社區型”[3]。“強政府型”和“強社區型”可作為當前構建社區多元共治模式的兩種路徑選擇。

所謂“強社區型”，是指政府向社區還權、讓權、授權，使居委會作為全體居民代表和居民自治的領導核心推進社區各類組織和居民參與社區治理。北京、青島、南京的一些社區改革是這種類型的代表。這種模式在更大程度上增強了公民自治和社會主體參與治理的力度。但實行這種模式必須具備一定的社會發展基礎。例如社區居民已具備相對較強的自治意識，居委會在實踐中已具備較強的資源整合能力，社區本身已具備承接除政府直接參與的公共事務以外的政府授權、讓權給社區的公共事務的能力基礎，這個能力基礎至少應從社工的數量質量、本地區社會組織和社區自治組織的發展狀況等方面考量。

而所謂“強政府型”，則是指基層政府強化職能向社區的下沉，提高政府在社區的基本公共服務效能，同時讓居委會徹底脫掉行政化色彩，回歸自治功能，以居民利益代表的角色對政府在社區的公共服務機構進行評議監督，通過整合社區組織以平等的地位與政府進行合作共治。在這一模式上，深圳市是先行者，內蒙古包頭市則是這一模式成功和深化創新的典型代表。

（二）包頭模式：“強政府優社區”改革實踐

2012年以來，包頭市結合地區實際，以市委市政府提出的“精街道強社區”[4]為改革思路，大力推進“扁平化體制、下沉式職能、網格狀管理、全方位服務、下評上機制”的社區治理體制創新工程。2014年，包頭市該工程榮獲“2013年度中國社區治理十大創新成果”提名成果（全國共有5個），率先試點的包頭市青山區被民政部確認為“全國社區治理和服務創新實驗區”。包頭市經過改革實踐，建立起“社區黨委領導、社區服務站承載、社區居委會自治”的“一委一站一居”格局，形成社區黨務、政務、居務既相對獨立、又相互配合的多元共治格局。包頭市所謂的“精街道強社區”改革，在改革方向和效應上實質是一種“強政府優社區”路徑[4]。

1.構建“一委一站一居”格局

（1）精簡街道辦事處職能，組建大社區。街道辦事處不再承擔公共服務和社會管理職能及與之相關的事務性工作，主要負責社區的發展規劃、協調資源、指導服務和考核監督等方面，將工作人員的三分之二選派到社區任職。社區按照3000戶左右居民的標準進行合并調整，全市城鎮社區數量由332個縮減為243個，減少26.8%。

（2）設立社區服務站。社區服務站全面承接區直部門和街道辦事處下移的各類與居民密切相關的社會管理和公共服務職能及相關事務性工作，相應的人、財、物及各類公共設施一并下移至社區，為居民就近提供一站式服務，實現“平臺在社區，服務到家門”。社區服務站性質上不設為實體機構，不增加行政、事業編制。

（3）社區居委會回歸自治功能。社區居委會剝離過去承擔的大量政府社會管理和公共服務職能，回歸自治功能，同步建立健全人民調解、治安保衛、群眾文化等下屬委員會，形成社區居民自治組織體系，實現自我管理、教育、服務和監督。

（4）重新設置社區黨組織。以社區為單位成立社區黨委（總支），與新工作格局相適應，委員由社區服務站、居民黨支部、駐區單位等黨組織負責人組成，構建區域一體化大黨建格局。

2.建立協商共治機制

（1）建立社區居民代表大會評價制度。社區黨組織書記、社區服務站站長和社區居委會主任，每半年向社區居民代表大會報告工作，接受居民代表的評議，評議結果作為績效考核和干部選拔任用的重要依據。

（2）建立居委會對社區服務站監督評議制度。社區服務站要接受居委會的監督，居委會對社區服務站工作績效和人員履職情況進行滿意度評價。社區服務站與社區居委會不相隸屬。

（3）建立居委會與社區服務站協作制度。社區居委會要積極配合社區服務站開展公共事務和公共服務工作，社區服務站積極協助居委會開展各項居民自治活動。

（4）建立居委會與其他社區組織的協調指導制度。允許業主委員會主要成員與社區居委會成員交叉任職，業委會接受居委會監督。居委會指導業主委員會監督物業公司搞好管理服務，指導社區社會組織和志愿者組織開展活動。

（5）建立社會組織參與社區治理制度。居委會積極支持、培育各類適應社區需求的服務性、公益性、互助性社會組織，通過資金扶持、政企合作、購買補償等形式，引導社會組織參與社區管理服務。

三、“包頭模式”對構建社區多元共治的積極效應

從包頭市城市社區治理體制的改革創新成果來看，對形成社區多元共治模式至少產生四個方面的積極效應：

（一）厘清了政府與社會的功能邊界，居委會的自治功能得以解放和回歸

在“一委一站一居”格局中，社區服務站作為基層政府將社會管理和公共服務職能延伸下來的承接載體，與作為群眾自治組織的社區居委會不相隸屬，各司其職。居委會徹底實現了“去行政化”，回歸了自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的應有功能，自治空間得以保證和擴大。在擺脫了大量行政事務性工作后，通過民主選舉產生的居委會核心能夠有充分的精力和熱情深入社區，廣泛了解民情，幫助反映和協調解決居民實際問題，居委會由政府的“腿”變成居民的“頭”，從而增強了居民對社區的認同感和歸宿感。

另一方面，社區居委會由于掌控著用于社區居民活動的各類資源，擁有地區財政撥付的活動經費，具備最廣泛的群眾基礎，因而其已至少成為社區內生社會組織（包括正式和非正式的）的領導中樞。社區自治產生了新的機制，社區自治的能量得以有效整合和強化，自治基礎不斷夯實。

（二）政府的公共服務職能有效強化，社區服務站成為服務型政府的微觀基礎

在包頭市以往的街居體制下，政府的公共服務職能由社區居委會直接承擔。現實中，由于居委會人員不足、能力不足、動力不足，再加上任務繁重，導致服務效率低下，直接影響了政府的行政效力。建立“一委一站一居”格局后，社區服務站成為承載各類公共服務職能的直接載體，為社區居民提供統一對接的一站式服務平臺，在各地區的實際運行中，政府的基層服務水平體現出了明顯變化。主要體現在三個方面：

第一，服務能力顯著增強。主要表現在資金投入下沉，即在街道辦事處為社區組織單獨設置賬戶，由區（旗縣）財政直接核撥經費，其中70%專項用于社區服務站，由社區服務站專項用于社會管理和公共服務項目。

第二，社區工作人員大幅增加，服務實現專業化、精細化。街道辦事處精簡后，三分之二的人員下派到社區任職（社區服務站站長享受副科級以上工資待遇），同時，按照每300-400戶配備1人的標準向社會多渠道招聘服務站工作人員，對社區實行網格化管理，服務站工作人員兼任網格責任人，變“坐等服務”為“上門服務”，變“統一服務”為“精細服務”。

第三，服務效能明顯提升。社區服務站將社區工作分為社區管理、公共服務、社會保障三大類，對應設立綜合辦公室、管理組、服務組和保障組，在業務上直接與區直職能部門對接，進行專業化服務，有的事項不出社區就能辦結。此外，由于社區服務站與居委會建立了在社區黨委領導下的相互配合的關系，因而服務站的工作開展能較容易獲得社區居民的廣泛支持，減少了居民的對立、抵觸情緒，從而促進了工作效能提高。

（三）基層民主協商和自治共治發展有了堅實而廣闊的空間和平臺

對于包頭市這樣一個地處西部地區的欠發達城市，民主自治土壤的貧乏是社會領域發展面臨的深刻問題。在“精街道強社區”的改革實踐下，居委會的自治角色得以回歸，其應有功能的逐步釋放，為社區民主協商和自治共治提供了堅實平臺，使社區自治組織發育的空間不斷擴大。

首先，居委會回歸角色，其內部運行機制、居民議事規則相應逐步規范，民主、協商的因素不斷加大對居委會行為的影響。在社區居委會組織框架下，通過制訂居民自治章程和公約，選舉成立居民議事委員會、監督委員會等組織，使社區居委會由過去主要按照街道的要求布置任務，轉變為如何服務好居民，保障好居民的知情權、議事權和自我事務決策權。

其次，居委會擺脫了行政事務負擔，已經將更多的服務精力放在化解鄰里矛盾、解決居民家庭生活困難等方面，因而更加關注社區志愿者、社工隊伍的整合發展，以及社區互助性、公益性組織的發育引導。居委會逐步成為各類社會組織的樞紐組織，發揮著協調、整合、協作的功能。居委會已承擔起協調業主委員會與物業公司之間以及各類社區文化娛樂組織之間的關系功能，居委會以其擁有的資源、群眾優勢對社區組織活動的帶動、支持、配合則產生了自治力量的整合效應。

（四）促進社區公共服務的供給方式向社會化轉變，激發了社會組織活力

政府向社會力量購買服務已是各級政府創新公共服務供給模式、有效激發社會力量參與治理的自上而下的重要共識，但在治理實踐中落實則需具備一定的制度和現實基礎。通過服務站汲取社區多元化需求，由社區需求導向來決定政府的服務供給方向，這就為政府購買服務來提高行政效率和專業化水平的順勢而為提供了基礎，而社區的多元治理體制則為社會組織的培育和參與提供了開放平臺。到2015年上半年，全市共建成區級社區服務類社會組織孵化中心4個、孵化社會組織74家，培育形成社區家庭服務類、精神慰藉類、老專家服務類、社區文體類、公益活動類、社區志愿類、社區治安類、社區義務教育類、社區衛生類9大類社會組織515家，登記成立由6萬多人組成的1800多支志愿者隊伍。昆區、青山區在2014年共有3個社會組織承接了中央財政支持的3個項目，共計75萬元；有21個社會組織承接了內蒙古自治區民政廳購買的居家養老、城鄉社區文化宣傳、社工培訓、青少年教育四大類服務項目，共計109萬元。通過積極向社會組織購買各類服務，受益的社區居民達60000多人。

包頭市的社區治理改革是以基層管理服務效能較低、社會自治意識整體較弱、社會結構發展尚不健全為背景的。正是由于立足于這樣的社會發展狀況，立足于地處西部地區、仍屬欠發達城市的定位，包頭市的社區治理改革方案沒有直接走“強社區型”的路徑。從社區自治力量的發展程度來說，政府尚不具備充分讓權、授權的基礎，當前階段政府仍是基本公共服務的主要提供者，社區居委會還無法承擔起公共服務的“代執行者”的角色。但“還權”則勢在必行，社區多元共治的發展趨勢下，居委會作為“監督者”和自治力量領導核心的地位必須確立。隨著社會組織的不斷發展和深度參與，政府購買服務力度的不斷增加，居民自我管理、自我服務、自我監督的能力不斷提高，可以預見，社區服務站直接管理的服務事項將會越來越少，最后應僅保留公共管理所必需的審批事項，而居委會的功能則越來越強，這其實也就是一個讓權、授權的動態過程。

包頭市的社區治理改革方案在體制構建上、制度設計上是準確、到位的，在基層社區層面很準確地定位了“國家”與“社會”的地位與關系，保證了公民自治的功能空間，為社區多元共治模式的構建奠定了堅實的體制基礎，包頭市的改革實踐的意義首先在于它的制度價值。從僅僅幾年的時間所體現出的改革效應來看，包頭的改革創新是成功的。應該說，“包頭模式”至少在我國中西部地區具有很強的借鑒性。

參考文獻：

〔1〕俞可平.社會公平和善治是建設和諧社會的兩大基石[J].中國特色社會主義研究，2005（1）.

〔2〕俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

〔3〕王穎.公民社會在草根社區中崛起[J].唯實，2006（10）：25-27.

〔4〕付春華.政府推進社區多元共治的體系和過程[M].北京：中國政法大學出版社，2015.

（責任編輯 徐陽）