貫徹生態文明戰略 系統強化環保治理

李惠芳

4月20日，市十四屆人大常委會第二十八次會議對《上海市環境保護條例（修訂草案）》進行了審議。這是條例自1994年12月審議通過，2005年較大范圍修訂后的第二次全面修改。本次修改，主要是貫徹落實國家推進生態文明建設的要求和環保法、大氣污染防治法等上位法的新規定，完善相關制度，為本市進一步推進環境治理提供有力保障。同時，《條例（修訂草案）》還創設了一些新制度，在全國范圍內也有積極的探索意義。

立法背景：貫徹落實新要求新規定，為本市環境治理提供有效支撐

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視生態文明建設，先后出臺了一系列指導性文件，特別對大氣和水污染防治提出了明確要求。2014年來，全國人大常委會相繼修訂了環保法、大氣污染防治法等法律，現行環保條例的部分內容已與上位法沖突。環保條例實施十余年來，本市環保工作雖然取得了一些成績，但環保形勢依然比較嚴峻。2017年底，國家將對本市完成大氣和水環境階段性治理目標情況進行考核，現有法規難以為相關工作提供有效支撐，對條例進行修改已十分必要和緊迫。

修改重點：落實細化環境保護重大制度，強化相關法律責任

《條例（修訂草案）》共八十四條，針對當前本市環境治理存在的短板和亟需解決的問題，對上位法和國家有關文件明確的污染物總量控制、排污許可、生態保護紅線、生態補償等重大制度予以了落實和細化；對各個領域的污染防治、環境監督管理和法律責任等進行了全面強化；并新增了綠色發展、信息公開等相關內容，有利于全面加強污染物源頭控制和過程監管，提升本市的環境治理水平。

推進全社會共同治理。環保工作需要政府、企業和社會公眾等各方面的共同參與。《條例（修訂草案）》進一步強調了政府責任，規定將環境保護履職情況作為對政府和領導人督察和考核的重要內容；重點強化了企業的主體責任；并加大對公眾綠色出行、節約資源、保護環境的引導。此外，還落實了公益訴訟制度，為公眾參與環境保護提供多元化渠道。

強化源頭治理，促進綠色發展。一是對生態保護紅線制度進行細化，確定生態紅線保護的具體范圍，并使生態保護紅線制度與城市規劃相銜接。二是明確產業結構調整措施，限制淘汰高污染、高能耗產業，對高污染行業和落后工藝進行區域綜合治理，對環境污染嚴重、環境違法情況突出的地區實施生態環境綜合治理。三是積極促進循環經濟發展，規定了推行綠色建筑、綠色交通和加強物資循環利用等措施。

積極推進環境污染市場化治理。主要是規定了環境污染第三方治理制度和排污權交易制度，明確排污單位可以委托第三方機構運營其污染治理設施或者實施污染治理，在建設項目環境影響評價階段，可以通過排污權交易取得重點污染物排放總量指標。

推進總量控制制度。長期以來，我國環境保護管理主要采取污染物排放濃度控制制度，濃度達標即視為合法。近年來，國家適當提高了主要污染物排放濃度標準，但由于受技術條件的限制，單靠控制濃度達標，已無法有效遏制環境污染加劇的趨勢。在環境容量既定的前提下，必須對污染物排放總量進行控制。新環保法將總量控制制度作為一項重要的管理制度予以了明確，《條例（修訂草案）》在此基礎上作了相應細化：一是明確新建、改建、擴建排放重點污染物的建設項目，排污單位應當在環評階段取得排放總量指標。二是對現有排污單位的排放總量指標，由環保部門綜合考慮排污單位的歷史排放水平、行業特點等因素加以核定。三是建立獎懲制度。總量制度與企業利益密切相關，不少企業認為，將排污單位的歷史排放情況作為總量指標的一項核定依據，對以往減排工作做得好的企業有失公平，建議對總量指標的設定標準進一步研究完善。

細化排污許可制度。排污許可制度是環保法的一項核心制度。《條例（修訂草案）》對該規定進行了細化，明確了核發范圍，要求涵蓋所有固定污染源單位；對許可證實施動態管理。市人大城建環保委提出，《條例（修訂草案）》關于這項制度的規定仍過于原則，缺乏可操作性，建議作進一步細化或授權市政府制定相應的實施辦法。

完善措施，推進大氣污染防治。大氣污染防治是本次法規修改中的一個非常重要的問題。2014年本市通過了新的大氣污染防治條例，面對近兩年來大氣污染防治的嚴峻形勢和國家下達的考核任務，《條例（修訂草案）》一是進一步擴大了污染天氣應急措施的適用范圍，將出現污染天氣或者預報出現污染天氣以及根據國家要求保障重大活動的情況納入適用應急預案的情況。二是加強高污染機動車管理，在逐步推進高污染機動車淘汰的同時，要求托運單位不得委托使用高污染機動車運輸的單位或者個人從事運輸活動。上述兩項措施在聽取意見時爭議較大，市人大城建環保委在審議意見中也提出要對其必要性和可行性作進一步研究。

擴大按日計罰的范圍，進一步提高罰款數額。為克服環保領域“違法成本低、守法成本高”的弊端，《條例（修訂草案）》根據上位法授權，將“違反管理規定無組織排放大氣污染物”等情形新增為可實施按日計罰的事項，并參照《大氣污染防治法》的規定，大幅提高罰款上限至一百萬元。

主要亮點：創設污染防治協議等制度，體現上海特色

創設污染防治協議制度。借鑒美國、德國等國家的做法，對企業“提出高于現行排放標準要求”、“主動提出削減排放目標”以及“排放新類型污染物”等情況規定政府和企業可以通過協商確定最適合的規制目標，激勵企業自覺節能減排。市人大城建環保委在聽取意見時，有意見提出，在此項制度的設定中應特別強調企業的自愿原則，并且對“排放新類型污染物”的情況是否適宜采用協議的方式進行管理應作進一步研究。

創設土壤污染防治措施。近年來，土壤污染問題日益受到社會關注，目前僅環保法作出了原則性規定，實踐中尚不能落地。《條例（修訂草案）》針對本市土壤污染實際情況，從建立政府調查與企業監測相結合的土壤污染監控評估機制，強化土壤污染的防范和修復責任，嚴格規范污染場地用于敏感性建設項目等三個方面對土壤污染防治進行了細化。

此外，部分委員在審議時提出，為充分發揮法規對環境保護工作的引領和促進作用，《條例（修訂草案）》應進一步理順管理體制機制，加強對企業的政策激勵和正面引導，鼓勵環保科技創新；完善功能區劃編制，增加生態系統保護和修復的相關內容；進一步完善發展循環經濟、農業綠色發展以及規劃布局的內容，并加強對農民科學使用農藥的指導；高度重視噪聲、土壤污染防治問題，細化完善相關制度；加強對政府部門及相關人員的責任追究，進一步規范行政主體的自由裁量權。

市人大城建環保委在聽取意見的過程中，不少企業反映目前危險廢物處理難、成本高，呼吁予以研究。部分專家和代表等建議應進一步落實國家已經明確或者正在試點推進的環保監察執法垂直管理、黨政干部問責制等方面的要求；完善產業布局管理、區域限批、環境影響評價等制度；進一步加大企業的違法成本，適當提高罰款額度；研究建立環境強制保險等制度，體現上海先行先試的擔當。