上海科技創新立法核心制度的研究及建議

為了貫徹落實上海市委《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》有關“統籌推進地方立法，及時開展涉及創新的法規、規章的立改廢釋工作”的精神，根據市人大常委會黨組的要求，上海人大工作研究會專門成立了以會長姚明寶為組長，副會長孫運時、秘書長林蔭茂為副組長的課題組，就市委文件列舉的制定科技成果轉移、張江國家自主創新示范區條例，修訂科學技術進步、促進中小企業發展專利保護等條例所涉及的核心制度，以及海內外推動科技創新立法的共性內容和核心制度，展開課題研究。課題組組織上海高校和科研院所中熟悉相關領域的專家學者，廣泛聽取意見建議，最終形成五個分課題報告和一個總報告。

一、關于海內外推動科技創新立法的共性內容和核心制度

從全球范圍看，與美國硅谷、日本筑波、英國劍橋、法國索非亞、臺灣新竹等全球科技創新中心的發展相比較，上海在科創中心建設方面還存在一定差距，面臨著法制環境和創新氛圍欠佳、促進創新的法律保障制度不到位、政府配套政策支持不夠等挑戰。而海外科技創新中心的發展歷程和立法保障的經驗表明，企業成為創新主體、著力推進科技成果轉化、最大限度吸引全球人才、強化政府服務等方面的制度保障，是海外有關科創中心立法的共性內容，對上海有很大啟示作用。一是以激勵性立法鼓勵企業特別是中小企業從事技術研發創新。如韓國在過去十年中，營建了從《憲法》到《中小企業基本法》再到各種特別立法的較為健全的立法體系，其中尤以《科學技術革新特別法》更為突出，明確規定：政府為了支持中小企業技術革新，應謀求供給人力、稅制與金融優惠以及優先購買等多方面之措施。對照上海實踐，激勵中小企業的科技創新活動方面尚有欠缺。二是高度重視科技成果的轉移轉化，注重產學研相結合并輔之相關立法制度。如美國政府一直重視對高新科技研發成果轉化的支持，在硅谷等地建立幾十個科技成果推廣中心，推進產學研一體化發展，并直接成為科技研發成果的消費者。對比上海，如何構建由制度支撐的產學研緊密結合的機制，使眾多頗具實力的企業與較多全國知名高校科研院所“強強聯合、優勢互補”，還要在立法保障上有所為有所創新，并最終由市場檢驗科技創新成果的價值。三是以立法保障人才吸引這一科技創新活動的根本。長期以來，對科技創新發展所需人才，美國一直立足于積極引納并在立法上給予保障。美國60%的高技術公司里，外籍科學家和工程師占90%；計算機產業領域的博士中50%以上是外國人；“硅谷”企業工作的外籍（主要是中國籍和印度籍）高級工程師和科學家占33%以上。北京市人大常委會審議通過的《中關村科技園區條例》，突出對人才引納的重視和保障，這在國內地方立法中首開先河，為中關村科技創新人才的引進提供了制度保障。

二、修改《上海市科技進步條例》使其成為上海推進科技創新中心建設的地方性母法

《上海市科學技術進步條例》屬于上海科技宏觀管理方面的法規，調整和規范本市科技活動的全部范圍，為制定其他單行科技法規提供基本依據，是本市科技法規、規章的“母法”。由于現行條例條文較為原則，缺乏實施細則，也沒有明確的配套性文件，對法規的實施和統領作用帶來一定影響。需要確立全新觀念，統領條例的修改；通過梳理、提煉和升華現有科技創新制度的成果，以問題為導向，突破科創中心建設中的舊觀念、舊制度的束縛；通過理順與其他條例的關系，增強條例的可操作性，使其真正成為上海科技領域的“基本法”。關于修訂的基本思路，一是建議遵循創新規律，改進政府的工作。重點處理好創新活動跨界與政府體制改革滯后、創新隨機性與創新資源獲取及時性、創新風險強度與創新風險分擔機制力度這三方面的關系。二是建議加強組織協調，改變科技工作多頭管理、條塊分割、相互脫節的狀況。進一步做到法律體系上協調，關注與其他法規的互補和銜接問題，完善科技法規框架體系，使上海科技法規產生一體化效應；關注新近發布的規章和規范性文件，根據市委22號文件的要求對其規范的詳略程度決定吸收內容。進一步做到組織管理上協調，切實解決本市在依法集聚創新資源過程中的各項問題，建立由各部門參加的推進科技創新中心建設工作機構。三是建議強化監督。增加實施監督一章，將以往本市日常管理中的做法制度化，并考慮給予市政府的推進工作機構相應的授權，以保障市委22號文件提出的一系列愿景目標的實現。四是建議完善科創政策。以促進科技中介服務集群化為目標，重視研發和創業中介的作用；推動科技與金融緊密結合，在條例修訂中細化科技和金融兩者的融合政策和措施，助推科技型企業發展壯大，建立科技金融支持體系；營造創新創業環境，扶持眾創空間發展，除了強調政府在營造創新創業環境中發揮的作用外，要充分發揮民營機構和“四新”企業在創新中發揮的作用，鼓勵發展混合所有制的孵化機構，支持有優勢的民營科技企業搭建孵化器等創新平臺，探索設立國有非企業研發機構，引導協同創新。

三、修改專利條例的關鍵是構建激勵創新與轉化的職務發明新制度

上海科技創新中心建設的成功與否，一定程度上依賴于科技創新與成果轉化的程度，職務發明制度的合理性是決定科技創新動力與成果轉化效率的關鍵因素。必須把構建激勵創新與轉化的職務發明新制度作為修改《上海市專利條例》的核心條款，為有效激發科技人員創新活力、顯著提高科技成果轉化效率提高制度保障。在我國，由于現行職務發明制度所確立的職務發明種類劃分與歸屬關系過于簡單，將發明人與所屬單位之間較為復雜的智力勞動與投資關系作了簡單的制度安排，將職務發明的范圍規定得較為寬泛且邊界模糊，并將職務發明成果申請專利的權利完全歸于單位，發明人只擁有獲得一定獎酬的權利。建議：一是將現有職務發明分為“任務發明、職責發明、崗位發明”三種不同類型，并根據這三種職務發明分別形成三種不同的財產權利歸屬關系與財產利益分配制度。二是建立“權利共享、利益共擔”的職務發明制度機制。用單位發明成果的部分財產權利換取發明人進行成果轉化的積極性，實現“權利共享、風險共擔”的制度安排。這既有利于充分激發發明人的創新熱情，又有利于專利成果的有效轉化。

四、科技成果轉移轉化立法應規范和促進科技中介機構發展

對照全球科技創新中心建設的戰略目標，上海在科技成果轉移轉化等方面面臨著嚴峻挑戰，存在較多瓶頸制約，應針對現行制度中的短板和不足，借鑒國際先進經驗，構建新的體制機制，尤其要通過立法規范和促進科技中介機構發展，這對建設全球影響力的科技創新中心具有舉足輕重的作用。建議立法應包含下列內容：一是促進科技中介服務機構的市場化條款。規定科技中介服務機構的組織形式與運行機制，選擇股份有限公司、有限責任公司、兩合公司、合伙企業，使其成為真正意義上的市場主體，從根本上解決我國科技中介服務機構在體制上存在的獨立性差、依附性強、缺乏開拓發展的動力機制的問題，逐步實行中介服務機構的市場化運作。二是促進科技中介服務機構的專業化條款。鼓勵科技中介服務機構的行業協會、技術經紀人協會的建設，賦予行業協會對中介服務機構和從業人員的資格認定、業務培訓、質量考核、同業交流、行業自律和信譽監察等職能等。三是促進科技中介服務機構的功能建設條款。鼓勵科技成果的信息化建設，支持高校、科研院所等公共研發機構聯合搭建服務企業創新的技術創新平臺，鼓勵同一類型或服務于同類對象的科技中介服務機構組建“科技中介服務機構聯合體”以及科技中介園區，不斷完善科技中介服務網絡；鼓勵各級科技管理部門建立公共科技信息平臺，進一步向科技中介機構開放科技成果、行業專家等信息，為其提供及時、準確、系統的信息服務。四是支持科技中介服務機構發展的稅收條款。

五、張江園區立法要集中關村條例、東湖條例、深圳條例的亮點于一體

在上海建設科技創新中心的全局中，起著核心載體作用的張江國家自主創新園區亟待解決的是立法問題。而北京中關村、湖北東湖、深圳等其他國家自主創新園區，不僅有實際經驗與教訓，又有多年立法和執法實踐，從這方面說走在了上海前列。這三部條例又各有特點，如深圳條例比較重視市場作用，重視企業主體地位；中關村條例比較重視政府推動作用，在科技金融政策突破方面先行先試；東湖條例同樣也有不少特點鮮明之處。他們的立法集中了管理體制機制、產學研一體化、人才政策等方面的最新成果。上海張江園區立法一定要集兄弟省市亮點于一體，解放思想，加快速度，大膽借鑒，力求有新的突破。建議著重把五個方面作為核心制度：一是建立創新的管理機制體制，如市政府設立市示范區管理機構，將大張江管委會和小張江管委會統一起來，更好地發揮二者在規劃、指揮、協調以及服務方面的作用。二是優化空間配置，應當按照土地利用總體規劃和城市總體規劃，編制示范區空間布局規劃，統一規劃示范區的建設用地與發展。三是進一步優化人才政策，通過制定人才引進政策，完善人才激勵、人才評價機制等，使張江園區成為上海人才新政實施的高地。四是創新科技金融相關機制。五是推行雙自聯動，以上海自貿試驗區、張江國家自主創新示范區為改革平臺，發揮“雙自聯動”優勢，創建人才改革、金融改革等試驗區，為全市相關體制機制創新突破提供可復制、可推廣的經驗。