立足六大新變化，加快村委會(huì)立法

徐季平

重農(nóng)固本，是安民之基；重法培基，是治村之要。為落實(shí)市委“創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”一號(hào)課題調(diào)研成果及“1+6”系列文件精神，進(jìn)一步推進(jìn)依法治村，市人大內(nèi)司委、市立法研究所共同開展了修訂《上海市實(shí)施<中華人民共和國村民委員會(huì)組織法>辦法》課題研究。課題組先后赴全市所有涉農(nóng)區(qū)縣，召開30多個(gè)農(nóng)村干部群眾座談會(huì)、10多個(gè)專家論證會(huì)，并對(duì)200多個(gè)村委會(huì)進(jìn)行問卷調(diào)查。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前本市農(nóng)村出現(xiàn)許多新變化、面臨不少新挑戰(zhàn)，需要確立新思路加快地方立法。

新變化

近年來，本市堅(jiān)持新型城市化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村改革不斷深化，在產(chǎn)業(yè)、人口、社會(huì)、組織、土地、資產(chǎn)等領(lǐng)域，均發(fā)生著顯著而深刻的結(jié)構(gòu)性變化。

其一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，新興農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與物業(yè)經(jīng)營管理共同發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從傳統(tǒng)種植、養(yǎng)殖業(yè)為主向新興農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)的特征不斷顯現(xiàn)，龍頭企業(yè)形成規(guī)模發(fā)展態(tài)勢(shì)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)迅猛發(fā)展，生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)彰顯都市型農(nóng)業(yè)特征。與此同時(shí)，伴隨城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，存量廠房、住房和設(shè)施的租賃經(jīng)營成為本市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的重要特征和穩(wěn)定的收入來源。

其二，人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，戶籍人口外流與來滬人口大量導(dǎo)入趨向明顯。農(nóng)村人口總體呈下降趨勢(shì)，體現(xiàn)出流動(dòng)頻繁、流量加大等特點(diǎn)，近10年來全市農(nóng)業(yè)人口由255萬減少到139萬，2014年底一產(chǎn)人口占全市比例僅為3.28%。農(nóng)村人口流動(dòng)頻繁，大量農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)生活就業(yè)，留守老人孩子多，農(nóng)村在外居住人口普遍在四成左右或更多。外來人口大量定居郊區(qū)，浦東、閔行、寶山、嘉定等4個(gè)近郊區(qū)外來人口占比為46.7%，金山、松江、青浦、奉賢、崇明等5個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣則達(dá)50.5%。

其三，社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，城區(qū)形態(tài)和村莊形態(tài)互相交融。農(nóng)村城市化步伐加快，城中村、空殼村、空心村、鎮(zhèn)緣村、傳統(tǒng)村等五種村莊形態(tài)并存。像空殼村，一般80%以上土地被征用，80%以上村民農(nóng)轉(zhuǎn)非，全市近300個(gè)，有的已存續(xù)8-10年時(shí)間；空心村，只有少量老人留守，外來人口集聚，公共服務(wù)弱化，全市有80個(gè)左右。

其四，組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，村委組織、經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)組織共管共治。村級(jí)黨組織、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“四位一體”的組織構(gòu)架發(fā)揮重要作用。同時(shí)，村委會(huì)數(shù)量下降，從2009年的1781個(gè)降至2014年的1605個(gè)，網(wǎng)格化管理在農(nóng)村普遍建立，“四位一體”的組織運(yùn)行面臨新環(huán)境。

其五，土地結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，部分區(qū)域征用土地增加與可耕地減少持續(xù)顯現(xiàn)。土地二次調(diào)查結(jié)果顯示，本市人均耕地面積僅為0.12畝，不足全國人均水平的1/12，全市建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過陸域面積的40%。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)改革加速推進(jìn)，至2014年底全市共有794個(gè)村完成確權(quán)登記頒證，占全市應(yīng)登記總村數(shù)的73.8%。

其六，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，產(chǎn)權(quán)制度改革深化與資產(chǎn)收益分配變化同時(shí)顯現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)制度改革以農(nóng)齡為主要依據(jù)，明晰了村民的產(chǎn)權(quán)份額，改革后集體資產(chǎn)由原來的村民集體共有變?yōu)榇迕癜捶莨灿校龠M(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和村民增收。由于村經(jīng)分開和村財(cái)分賬，村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，對(duì)明確集體經(jīng)濟(jì)組織支出范圍和加大市區(qū)兩級(jí)財(cái)政保障力度等提出了新課題。

新挑戰(zhàn)

與六大變化同步存在的，是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)共治與村民自治中仍面臨不少挑戰(zhàn)，相關(guān)的法制保障需要及時(shí)跟上。主要挑戰(zhàn)也有六個(gè)：

其一，村級(jí)組織管理體系與村民自治的要求還不相適應(yīng)。村級(jí)“四位一體”的組織構(gòu)架與日益發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織的對(duì)接不夠順暢，村委會(huì)與跨地域、跨村莊的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)的關(guān)系不夠明確和協(xié)調(diào)，與不斷成熟和規(guī)范的網(wǎng)格化管理構(gòu)架的銜接運(yùn)作不夠完善。同時(shí)，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織職能劃分不夠明晰，對(duì)兩者在決策、管理、監(jiān)督等方面的權(quán)限及程序的規(guī)定不夠完善。

其二，村民自治與不斷變化和增長(zhǎng)的社會(huì)需求還不相適應(yīng)。村民參與自治的意識(shí)不夠強(qiáng)，相對(duì)而言對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村級(jí)收益分配和福利待遇關(guān)心較多，而對(duì)公共服務(wù)的關(guān)注度較低。村民自治的工作機(jī)制和程序不夠完善，村民表達(dá)利益訴求的渠道不夠暢通，參與自治的載體不夠健全，議事和協(xié)商的機(jī)制和程序不夠完善，大量在外居住的村民參與自治的途徑不多。外來人口管理服務(wù)需要大力加強(qiáng)，在實(shí)有人口、房屋租賃、環(huán)境衛(wèi)生、安全保衛(wèi)、教育衛(wèi)生等方面，都存在不少短板。

其三，村級(jí)民主選舉、決策、管理和監(jiān)督的程序與擴(kuò)大基層民主的要求還不相適應(yīng)。民主選舉的公正性、民主決策的程序性、民主管理的協(xié)同性、民主監(jiān)督的有效性，都有待進(jìn)一步加強(qiáng)。尤其是外來人口參與農(nóng)村民主選舉的可行性及其法律依據(jù)，需要進(jìn)一步探索。

其四，村民自治章程、村規(guī)民約的落實(shí)與社會(huì)共治、村民自治的要求不相適應(yīng)。本市《實(shí)施辦法》的相關(guān)條款比較原則，村級(jí)組織自我約定和細(xì)化的余地大、差異性也大，在立法層面缺乏統(tǒng)一的內(nèi)容界定和程序規(guī)范，在政策層面也缺乏對(duì)各地區(qū)的分類指導(dǎo)，一些村莊的自治章程、村規(guī)民約只是掛在墻上、鎖在抽屜里，逐漸被村民遺忘。

其五，村級(jí)公共服務(wù)、公共管理、公共安全的發(fā)展水平與社會(huì)治理的要求還不相適應(yīng)。一些農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施缺失，尤其是近年來來滬人員不斷增加，公共服務(wù)設(shè)施明顯難以滿足需求。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)差距明顯，一些村莊面貌依舊，環(huán)境臟亂差，“握手樓”、“一線街”、“斷頭路”等依然存在。一些村莊違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居住現(xiàn)象比較嚴(yán)重，河道污染、違法行醫(yī)、地下食品加工、黑車運(yùn)營等安全隱患比較突出。

其六，政府下放事務(wù)和條塊聯(lián)動(dòng)工作與村民自治的要求還不相適應(yīng)。各級(jí)政府下放或聯(lián)動(dòng)的行政事務(wù)過多，委托主體與村委會(huì)的責(zé)任不明確，區(qū)域內(nèi)要聯(lián)動(dòng)的事項(xiàng)也較多，導(dǎo)致村委會(huì)的“行政化傾向”和“被動(dòng)式托底”。財(cái)權(quán)事權(quán)不相匹配，有的事務(wù)已下放但相應(yīng)經(jīng)費(fèi)沒有下放或下放不足，村集體經(jīng)濟(jì)組織需要為此承擔(dān)部分費(fèi)用。各類檢查、考核和評(píng)比仍然較多，村級(jí)組織為此花費(fèi)許多的時(shí)間和精力。

其六，村級(jí)基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)與不斷拓展的社會(huì)服務(wù)、管理和設(shè)施建設(shè)的需求還不相適應(yīng)。村委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)仍顯不足，特別是一些遠(yuǎn)郊農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入下降、財(cái)政補(bǔ)貼不足，而農(nóng)村資金需求量增加，村委會(huì)保持財(cái)務(wù)收支平衡的難度加大。

新思路

面對(duì)新變化、新挑戰(zhàn)，必須研究確定立法思路，切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，努力將市委要求轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)，將本次課題調(diào)研的調(diào)研報(bào)告吸收進(jìn)法規(guī)草案。

在指導(dǎo)思想上，力求做到“四個(gè)堅(jiān)持”：一是堅(jiān)持依法治國理念。把村級(jí)治理法治化作為推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)，依靠法律提出破解之道。二是堅(jiān)持維護(hù)法制統(tǒng)一。穩(wěn)妥處理合法性與創(chuàng)制性的關(guān)系，依法完善村委會(huì)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度。三是堅(jiān)持?jǐn)U大基層民主，以農(nóng)村社會(huì)治理與社區(qū)建設(shè)為引領(lǐng)，始終尊重村民當(dāng)家作主的主體地位。四是堅(jiān)持推進(jìn)改革創(chuàng)新，聚焦推進(jìn)國際化大都市新農(nóng)村建設(shè)，將改革創(chuàng)新精神貫穿于修法執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)。

在基本要求上，力求做到“四個(gè)體現(xiàn)”：一是體現(xiàn)時(shí)代特征。以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、提高農(nóng)民民主權(quán)利意識(shí)為重點(diǎn)，回應(yīng)廣大農(nóng)民的呼聲和需求。二是體現(xiàn)上海特色。對(duì)上海農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、加強(qiáng)社會(huì)共治和基層自治、發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以及不斷完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機(jī)制等方面的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，用法規(guī)形式加以提煉、固化。三是體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧。健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，推動(dòng)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。四是體現(xiàn)操作管用。直面村委會(huì)在自治管理中存在的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題，提高法規(guī)執(zhí)行性，切實(shí)增強(qiáng)村民自治實(shí)效。

在主要內(nèi)容上，力求做到“七個(gè)規(guī)范”：一是規(guī)范村委會(huì)職責(zé)。增加公共服務(wù)、公共管理、公共安全內(nèi)容，完善村經(jīng)分開、村財(cái)分賬制度，規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)行為，進(jìn)一步整合政務(wù)、服務(wù)、自治事務(wù)等信息資源。二是規(guī)范農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)。建立健全行政村基本公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)服務(wù)供給主體多元化；構(gòu)建區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村聯(lián)動(dòng)的社區(qū)公共服務(wù)體系，建設(shè)綜合性服務(wù)平臺(tái)，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面；促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)有公共服務(wù)資源的有效整合，提高服務(wù)便捷性；培育農(nóng)村社會(huì)組織，推進(jìn)社會(huì)多元共治。三是規(guī)范村民會(huì)議。加強(qiáng)村民會(huì)議與村民代表會(huì)議的銜接，修改村民會(huì)議有關(guān)程序性規(guī)定和村民代表會(huì)議設(shè)立條件，規(guī)范村民代表的任職條件、推選、職責(zé)、職務(wù)終止等事項(xiàng)，加強(qiáng)村民小組建設(shè)。四是規(guī)范自治章程和村規(guī)民約。豐富細(xì)化自治章程和村規(guī)民約內(nèi)容，制定示范文本，完善實(shí)施和保障機(jī)制。五是規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。明確其產(chǎn)生、職責(zé)及撤換，界定其與村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會(huì)的關(guān)系。六是規(guī)范村務(wù)公開。完善公開的內(nèi)容、形式、時(shí)間及程序，既促進(jìn)執(zhí)行統(tǒng)一，又為改進(jìn)創(chuàng)新留出空間。七是規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理。健全村級(jí)自我保障和財(cái)政支撐相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)公共服務(wù)、公共管理和公共安全經(jīng)費(fèi)支出的保障，同時(shí)建立分類保障、動(dòng)態(tài)調(diào)整等機(jī)制。 （作者系市人大內(nèi)司委副主任委員）