公主嶺市 探索“土地銀行”試點(diǎn) 加快推進(jìn)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

從世界各國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素資本化能夠推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)，吸引工商資本投向農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)規(guī)模效益經(jīng)營水平。公主嶺市以“土地銀行”改革為切入點(diǎn)，探索農(nóng)業(yè)資源要素資本化的實(shí)現(xiàn)途徑，積累了重要的經(jīng)驗(yàn)。

公主嶺市作為農(nóng)業(yè)大縣、糧食大縣，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，“種植結(jié)構(gòu)調(diào)整難、土地規(guī)模化經(jīng)營難、農(nóng)民增收難、農(nóng)村面貌改變難、農(nóng)民變市民難”等問題尤為突出，嚴(yán)重制約著公主嶺市率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展困境，貫徹落實(shí)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)。從去年開始，公主嶺市以“土地銀行”改革為突破口，以項(xiàng)目建設(shè)為抓手，以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性、經(jīng)營性、工資性、轉(zhuǎn)移性收入為出發(fā)點(diǎn)，緊緊圍繞“三大體系”建設(shè)，精準(zhǔn)發(fā)力、綜合施策，加快推進(jìn)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

——改革背景

在公主嶺市31.6萬公頃的耕地中，有10.1萬公頃實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，按照省土地適度規(guī)模經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)面積在50畝以上的達(dá)7.3萬公頃。按照公主嶺市的標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)面積在750畝以上的在3萬公頃左右。但與全市耕地面積比較，大量的耕地仍然是碎片化、分散低效經(jīng)營。公主嶺市認(rèn)為，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)在于將分散在農(nóng)戶手中的耕地規(guī)模化、集約化，進(jìn)而實(shí)行機(jī)械化、科學(xué)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。利用國家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性和保護(hù)農(nóng)民利益，把分散在農(nóng)戶手中的碎片化土地集中起來，通過制度創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新，吸納各方資金，提升資源配置效率，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營，是當(dāng)前亟需破解的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題。從2014年開始，該市廣泛借鑒國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入探索土地股權(quán)化流轉(zhuǎn)模式，充分考慮“土地銀行”的流轉(zhuǎn)功能、交易功能、融資功能，在范家屯鎮(zhèn)開展了“土地銀行”改革試點(diǎn)。

——操作方式

公主嶺市成立國有控股的土地資產(chǎn)經(jīng)營集團(tuán)有限公司，即“土地銀行”母公司，按照土地流轉(zhuǎn)政策，引導(dǎo)吸引農(nóng)戶以土地資產(chǎn)入股，集約土地資產(chǎn)，加強(qiáng)金融合作，開展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，保證入股農(nóng)戶長期穩(wěn)定收益。母公司下設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)、新型城鎮(zhèn)化置業(yè)等子公司。其中：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心（所），主要負(fù)責(zé)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)服務(wù)，解決農(nóng)民土地信息怎么發(fā)布、怎么流轉(zhuǎn)、怎么補(bǔ)償、怎么交易的問題。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)有限公司，吸納大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料企業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營、加工企業(yè)、新型農(nóng)民合作組織和流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民入股，形成耕種收一體化、產(chǎn)供銷一條龍?bào)w系。主要承接流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營，籌集農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需資金、解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)給誰、怎樣入股、怎樣提高收入、土地怎么規(guī)模化經(jīng)營、怎樣提高效益的問題。新型城鎮(zhèn)化置業(yè)有限公司，主要負(fù)責(zé)范家屯鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民新型社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、項(xiàng)目落地和工業(yè)化支撐，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后就業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的問題。著力集中解決六個(gè)問題：

第一，農(nóng)民的土地怎么流轉(zhuǎn)入股。在農(nóng)民自愿的前提下，將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)資本化、股權(quán)化，通過土地流轉(zhuǎn)交易中心與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)公司依法簽訂協(xié)議進(jìn)行流轉(zhuǎn)、入股。

第二，流轉(zhuǎn)入股的價(jià)格怎么定。流轉(zhuǎn)入股價(jià)格是決定農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)的根本。為了激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)的積極性，在確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上考慮了以下兩項(xiàng)因素：一是農(nóng)民種地的收益。目前范家屯鎮(zhèn)耕地絕大多數(shù)種植玉米，每公頃產(chǎn)量在12500公斤（濕糧、30個(gè)水份），按2014年國家臨儲(chǔ)糧收購價(jià)格2.24元/公斤（干糧、三等），折算到濕糧每公斤在1.666元，每公頃產(chǎn)值20825元，剔除農(nóng)民生產(chǎn)成本8000元，每公頃土地收益12825元。按2015年國家臨儲(chǔ)糧收購價(jià)格2.00元/公斤（干糧、三等），折算到濕糧每公斤1.508元，每公頃產(chǎn)值18850元，剔除成本每公頃收益10850元。二是前幾年包地的實(shí)際。這幾年土地流轉(zhuǎn)價(jià)格大體上在每公頃10000～13000元，農(nóng)民愿意接受這樣的價(jià)格。在此基礎(chǔ)上，采取和農(nóng)民面對(duì)面協(xié)商的形式確定每村的土地流轉(zhuǎn)保底價(jià)。市場(chǎng)價(jià)低于保底價(jià)，按保底價(jià)收購；市場(chǎng)價(jià)高于保底價(jià)，以國家儲(chǔ)備糧價(jià)格為參照，按每公頃12500公斤產(chǎn)量的增值收益的一定比例支付流轉(zhuǎn)費(fèi)。

第三，流轉(zhuǎn)入股的期限有多長。按照二輪土地承包的期限，還有11年時(shí)間，確定流轉(zhuǎn)土地的期限為11年。

第四，流轉(zhuǎn)入股的收益怎么付。綜合考慮農(nóng)民的意愿，分三種形式支付：一種是土地流轉(zhuǎn)金按年支付，確定每年每公頃流轉(zhuǎn)費(fèi)用1.2萬元，簽訂合同時(shí)由農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)有限公司支付。第二種是躉付，簽訂合同時(shí)，按1.1萬元，由農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)有限公司一次性支付。第三種是現(xiàn)金支付+入股。一次性支付或按年支付一部分流轉(zhuǎn)金，其余入股農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)有限公司，按年分紅。如農(nóng)民愿意1萬元按年支付，其余2000元入股。

第五，收益從哪里來，農(nóng)民的擔(dān)心怎么解除。無論是分期支付、躉付，還是入股，農(nóng)民都有一個(gè)不托底的問題。土地資產(chǎn)經(jīng)營管理公司（土地銀行）采取與銀行合作的形式，以11年的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)預(yù)收益為質(zhì)押，“土地銀行”以實(shí)物資產(chǎn)向銀行反擔(dān)保，由銀行向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)有限公司提供貸款，既可以由農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)有限公司向農(nóng)民支付現(xiàn)金，也可以由銀行向農(nóng)民支付存單，以消除農(nóng)民的擔(dān)心，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。

第六，流轉(zhuǎn)的土地誰來經(jīng)營。農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地由農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)有限公司統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)有限公司對(duì)流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，干什么、怎么干由公司定，然后將流轉(zhuǎn)土地的耕作業(yè)務(wù)外包，由若干個(gè)種糧大戶、專業(yè)合作社等新型耕作主體耕種。根據(jù)我們測(cè)算，從種植成本上看，耕種10公頃左右土地，每公頃成本7000元左右，耕種100公頃以上，每公頃成本6000元左右，耕種500公頃以上，每公頃4000元左右。從耕種面積上看，大面積流轉(zhuǎn)后，道路、溝渠等明顯減少，耕種面積一定程度的增加。從產(chǎn)量上看，隨著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入的增加，機(jī)械化程度的提高，每公頃土地玉米產(chǎn)量達(dá)到15000公斤不成問題，收益明顯提高。同時(shí)引入高科技農(nóng)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、多種經(jīng)營、高效農(nóng)業(yè)等實(shí)現(xiàn)更高收益。

——取得的效果

通過試點(diǎn)實(shí)踐，取得了8個(gè)方面較為顯著的成果。以率先實(shí)施改革的范家屯鎮(zhèn)平洋村為例。一是推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營。全村538公頃土地實(shí)現(xiàn)了整體流轉(zhuǎn)，由農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化公司經(jīng)營。二是增加了農(nóng)民收入。首先，固化和保障了農(nóng)民的經(jīng)營性收入。全村每公頃土地的年流轉(zhuǎn)金一般在1.2萬元左右，按年兌現(xiàn)，和個(gè)人種地取得的收益持平，糧食價(jià)格的下降沒有影響農(nóng)民的收入。其次，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。通過整村流轉(zhuǎn)，537戶農(nóng)民與新型城鎮(zhèn)化置業(yè)公司簽訂協(xié)議，農(nóng)戶的平房全部置換為樓房，初步估算，房屋增值2倍以上。再次，增加了工資性收入。有300多名農(nóng)民被當(dāng)?shù)毓ど唐髽I(yè)聘用，變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，月收入2500元左右；有300多名到長春務(wù)工，月工資收入在2000元以上，每天早上有5輛大客車在平洋村接送；有40余名有種地特長的農(nóng)民在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)公司做技術(shù)指導(dǎo)，月收入在3000元以上；有10多名村民在平洋社區(qū)做物業(yè)管理，月收入在1500元以上。三是使農(nóng)民加速向市民轉(zhuǎn)變。全村2055名村民帶地進(jìn)城，實(shí)現(xiàn)了身份轉(zhuǎn)換。四是為工商資本進(jìn)入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)融合提供了條件。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化公司通過與恒昌集團(tuán)、大北農(nóng)集團(tuán)和生產(chǎn)資料企業(yè)的合作，使這些企業(yè)資本實(shí)實(shí)在在地進(jìn)入到農(nóng)村。五是為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。流轉(zhuǎn)后的耕地全部采用秸稈深翻還田、增施有機(jī)肥、糧豆輪作、測(cè)土配方、機(jī)械粒收等新技術(shù)，而且實(shí)現(xiàn)了全程機(jī)械化。六是實(shí)現(xiàn)了種植業(yè)結(jié)構(gòu)的徹底轉(zhuǎn)型。恒昌集團(tuán)進(jìn)入后，與墨西哥艾特爾綜合農(nóng)業(yè)服務(wù)公司合作，采用了世界上最先進(jìn)的種植技術(shù)和品種，當(dāng)年收益比農(nóng)民種植每公頃高出3000元左右。今后幾年，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)公司對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地要進(jìn)行科學(xué)布局，分區(qū)、分類種植。七是為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支撐。利用國家土地增減掛鉤政策，用退出的89公頃宅基地置換建設(shè)用地指標(biāo)，除去建設(shè)農(nóng)民新居占用4公頃指標(biāo)，結(jié)余85公頃，實(shí)現(xiàn)凈收益約3億多元，建設(shè)農(nóng)民新居5萬平方米，成本1.65億元，剩余的資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。八是為新型工業(yè)化提供了條件。結(jié)余的85公頃用地指標(biāo)，為項(xiàng)目落地破解了土地瓶頸。

——改革展望

今年，公主嶺市范家屯鎮(zhèn)將在十家子、香山等8個(gè)村深入開展“土地銀行”試點(diǎn)。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模將突破6000公頃。到2020年，全鎮(zhèn)18個(gè)村土地全部流轉(zhuǎn)，并將深入研究土地股權(quán)化、資產(chǎn)化、證券化的措施辦法，用土地資產(chǎn)股份合作的方式，推進(jìn)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營。

公主嶺市把“土地銀行”改革試點(diǎn)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化的破題之舉。目前，已成立嶺富集團(tuán)公司和嶺富土地資產(chǎn)經(jīng)營公司、嶺富農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化公司、嶺富建設(shè)公司，層層成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)經(jīng)營服務(wù)中心。在全力推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)施農(nóng)民承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，在全域推廣“土地銀行”改革，力爭(zhēng)今年土地規(guī)模化經(jīng)營新增5萬公頃。用5年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營18萬公頃，土地適度規(guī)模經(jīng)營比重達(dá)到58%，實(shí)現(xiàn)率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化適度規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)。

公主嶺市在“土地銀行”方面的改革試點(diǎn)，探索了一條土地適度規(guī)模經(jīng)營行之有效的道路，為推進(jìn)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工作奠定了一定基礎(chǔ)，值得各地研究借鑒。（吉林省率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 供稿）