土地行政問責對地方土地行政外部生態的作用機理

李勝男 郭春華

摘要：2009年土地衛片執法至今，土地行政問責已實施7年，土地行政問責對于土地行政生態應產生何種影響，筆者依據行政生態理論，構建出土地行政問責對于地方土地行政生態的作用機理。從內外部生態角度進行分層梳理，并提出相應的提高土地行政問責效果的政策建議。

關鍵詞：土地行政問責；外部生態；政策建議

中圖分類號： F301 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.09.065

土地行政問責制在中國推行數年，問責標準不斷完善，問責力度不斷增強。但由于土地的稀缺性，致使部分地方政府常常無法抵擋土地背后的巨大經濟效益誘惑，鋌而走險違法用地。據《中國國土資源報》2013年土地督察數據顯示，2013年土地管理中仍存在諸多問題。

1 土地行政問責對地方土地行政外部生態的作用機理分析

1.1土地行政問責應改善地方土地政治生態

1.1.1促使地方土地部門績效考核指標不斷完善，評價主體多元化 為實現土地行政問責的最佳效果，行政問責體制內不斷引入績效考核和公民參與等新的管理方法，問責的側重點逐步偏重于行政行為結果。問責需要依據考核結果進行評判是否問責，因此土地行政績效考核指標無疑是土地行政問責必要性的衡量尺。

土地違法不斷出現新問題，土地績效考核指標需細化以規范土地行政行為，抑制土地違法現象的蔓延。土地行政問責背景下，地方政府及土地管理相關部門對績效考核的重視度加深，績效考核指標對土地行政人員形成正向引導作用，并結合問責結果達到警戒效果。土地行政人員在土地執法過程中，主動依據績效考核指標規范自身行為。

1.1.2促進官員晉升選拔機制不斷完善 隨著社會經濟發展，為獲得高GDP指標，在績效考核中脫穎而出獲得晉升機會，地方政府及土地行政部門工作人員主動迎合并無止境滿足開發商的需求，以致違法違規批地用地現象不斷涌現。針對地方土地行政人員個人逐利求政績的“經濟人”現象，對土地違法違規行為的問責能夠一定程度上整治土地行政違法現象，土地行政問責通過負向激勵實現對土地違法行為的懲治和警戒，但治標不治本。基于對土地行政人員的經濟人假設，官員晉升考核指標能夠通過設定具體的績效考核標準，以積極、正向的土地執法要求引導行政人員在土地行政中規范用地、合法合規用地，以實現正向激勵作用。

隨著土地行政問責的不斷推進，官員晉升考核指標也應隨之不斷跟進，激勵土地執法過程中合法合理性行為。2012年5月21日，人力資源社會保障部及國土資源部公開評選全國國土資源管理系統先進集體及先進工作者，以激勵土地資源管理系統干部奮發向上，更好地履行國土資源管理部門的職責。

1.2土地行政問責應改良地方土地行政經濟生態

1.2.1降低地方對土地財政的依賴程度 依據經濟人假設，地方政府及土地行政人員偏向于產生符合逐利取向的行為選擇，土地財政一方面能夠刺激地方房地產，拉動經濟，另一方面，通過土地使用權轉讓所得的財政收入可成為地方提供公共產品、公共服務的經濟支撐。

土地財政使得農地轉化為工業用地，一定程度上推進了城鎮化，推動社會成功轉型，但也產生耕地銳減、高房價、中央地方政策相悖等問題。土地資源總量不變，農用地轉化為工業用地過程中，必然產生耕地銳減新問題。土地行政問責的實施，一定程度上打擊了地方政府違法違規批地用地現象，理論上應對地方土地財政依賴度產生正向影響，地方土地財政現象應獲得緩解。

1.2.2有效緩解地方土地供需矛盾 隨著土地行政問責制度的不斷推進，衛片執法檢查成為中央監督地方用地情況的常規性手段。地方政府在土地管理過程中忽視集約利用，致使企業占地不用問題不斷蔓延，在獲得批地后，企業來按期開工，致使用地容積率下降，土地閑置現象日益嚴峻，從而進一步加劇土地供需矛盾。

土地行政問責通過促使地方政府合法合規用地，以提高土地資源的使用效率，有效緩解土地供需矛盾。國土資源管理部門在土地衛片執法監察中，通過調查并跟蹤地方政府批地用地情況，定期對土地違法違規行為進行處理，督促項目企業嚴格按照供地要求使用土地，解決土地資源閑置浪費等問題，有利于增加土地供給量，為地方經濟發展提供充足動力。

1.2.3遏制土地管理領域的“尋租行為” 國家土地總督察姜大明在全國國土資源系統黨風廉政建設視頻會議上強調：“用零容忍的態度懲治國土資源領域腐敗”。“灰色收入”的形成原因是土地管理領域的“尋租行為”。依據布坎南尋租理論，企業家在尋利過程中發現自由競爭不具優勢，繼而選擇尋租獲得，以通過非法的手段取得額外收益。在土地管理領域的“尋租行為”中，經濟利益轉接直接表現為土地行政人員的灰色收入。

土地領域尋租行為產生過程如圖1所示，土地資源作為生產的重要資源，對依附其產生的經濟效益具有巨大作用，而經濟效益直接關乎投資開發商個人利益。投資開發商為以低價獲得更好土地資源會選擇尋租行為，通過尋租的資源投入使得土地行政部門及土地行政人員在配置土地資源和土地行政過程中，作出對開發商有利的決策。

尋租行為分為針對土地管理部門的尋租及對土地行政人員個人的尋租。土地違法的實施主體中，各級地方政府及企事業單位占據最大比重。土地違法的涉案面積劃分，地方政府與企事業單位占比也居高不下。土地行政問責是通過追究土地尋租行為下地方政府的不作為或亂作為責任，以懲戒等方式對土地違法違規行政作出處理，從而增加土地行政人員違法作為或不作為的成本和風險，以實現減少尋租行為產生的可能性。

1.3土地行政問責應改進地方土地社會文化生態

1.3.1提高土地行政人員行政道德素養 依據費雷德里克森的公共行政權力主體“公共人”假設，行政主體應具有憲法基礎意識、公民精神意識、服務于公共利益的制度和程序建設意識以及樂善好施的道德意識。土地行政人員作為土地行政過程中的行政主體，在土地管理或土地執法過程中應表現出公共人的行政道德特性，即遵紀守法的個人品德、平等對待公民的職業道德、公共利益為導向的行政素養和服務意識。

1.3.2擴大地方土地行政生態中社會參與程度 土地作為人們生產生活的重要物質資源，具有不可替代的經濟價值和情感價值。土地行政直接關乎百姓生活，因此土地行政生態中的社會參與具有重要意義。2009年至今，土地違法違規行為得以“顯形”主要來源于媒體曝光和公民舉報。隨著信息化社會，民意反映渠道和監督舉報制度不斷完善，公共參與揭發檢舉違法違規行為變得尤為重要。

2 土地行政問責對地方土地行政內部生態的作用機理分析

2.1強化政府組織群體依法行政意識

依據奧爾森《集體行動的邏輯》，組織中的集體利益是組織成員行動的最終動力。集團成員個人努力大小與其所獲收益并不直接相關，“搭便車”現象隨之產生。因此，在集體決策中，部門文化和領導行政能力對整個部門行政人員具有直接影響。土地行政問責將土地違法違規行為進行公示，在整個土地行政部門生態中營造有法必究、有責必追的執法氛圍，有利于地方土地行政部門逐漸形成良好的行政風氣。土地行政問責中對集體性決策的責任追究主要是部門領導負責制，鑒于部門領導對整個部門的示范性影響，對于責任相關領導個人的責任追究，有利于提高整個政府土地行政部門科學決策、民主決策的意識。

2.2對行政人員違法違規行為產生警戒效果

土地行政問責是對地方政府違規用地、擅自挪用指標非法用地等行為進行責任追究。因此，土地行政問責背景下，各個地方部門違規用地、農用地用途非法轉換、超額土地出讓等行為都應得到處理。責任追究一方面可以遏制土地違法行為繼續蔓延和擴散，另一方面有利于在整個土地行政系統內部形成警戒。

3 提高土地行政問責效果的政策建議

3.1健全土地違法責任清單制度

依據《土地管理法》、《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》以及最高人民檢察院、最高人民法院所頒布的《國土資源行政處罰辦法》和《國土資源違法行為查處工作規程》，土地違法案件的立案、調查、審理，整個流程均有據可循。建立土地違法責任清單制度，查明土地違法案件中責任機關及責任的違法行為及嚴重程度，對于土地督察、土地執法人員以及其他土地行政人員均具有較強的威懾作用。

3.2進一步落實土地行政問責信息公開

地級及以上國土資源主管部門應在地方政府官方網站上開辟土地行政專欄，將土地行政、土地行政流程、土地違法違規行為的問責情況予以信息公開，公布各自行政區域內土地行政違法違規案件的具體查處情況、相關負責人的責任追究處分、違法違規用地的回收再利用情況，構建網民互動平臺，拓寬民意反映渠道，接受社會對土地行政問責情況的監督。

3.3在土地問責過程中善用媒體

土地行政問責中，充分發揮新媒體作用應包括以下幾方面：其一，實現土地問責領域的“互聯網+”。土地行政部門各級政府與媒體之間打破原先資源孤立的狀態，實現資源共享；其二，適當放權，給予新媒體充分的話語權。媒體是報道事實的筆桿子，以事實為靈魂，以真相為基石。政府對于批評土地行政部門工作效果的報道，應依據客觀情況予以反思并及時應對處理，其三，強化對于媒體報道真實性的監督，保證媒體對輿論引導作用呈現良性態勢，確保新媒體在土地行政問責中發揮正向的監督和推動作用。

參考文獻

[1] 張莉，徐現祥，王賢彬.地方官員合謀與土地違法[J]. 世界經濟，2011，（03）：72-88.