規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益

張春玲

摘要：隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織不斷涌現(xiàn)，有效地促進(jìn)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是，由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中不夠規(guī)范，許多地方存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件，給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)了不穩(wěn)定因素。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)，必須引起高度重視。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編號(hào)：10.14025/j.cnki.jlny.2016.10.021

1 土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

一是不簽訂流轉(zhuǎn)合同。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)是在親朋和鄰里之間的流轉(zhuǎn)，多數(shù)只是口頭約定，不簽訂書面合同，認(rèn)為都是多年的親屬或朋友用不著簽訂書面合同，有的認(rèn)為簽訂合同比較麻煩。

二是合同內(nèi)容不規(guī)范、不合法。有少數(shù)農(nóng)戶簽訂了書面合同，但內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突。有的轉(zhuǎn)包起止年限超過(guò)了二輪承包期規(guī)定的年限；有的改變了耕地用途；有的私自簽訂買賣土地合同；有的房屋買賣合同包含土地流轉(zhuǎn)合同等。

三是土地流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同中，對(duì)農(nóng)戶已經(jīng)承包了的集體土地，又由發(fā)包方（村集體）作為流轉(zhuǎn)土地的主體對(duì)第三人進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包。如某鎮(zhèn)某村將村委會(huì)已經(jīng)發(fā)包的草原又發(fā)包給第三人，同一塊草原簽訂了兩份草原承包合同，出現(xiàn)兩個(gè)承包方，導(dǎo)致三方發(fā)生經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。

四是當(dāng)事人是無(wú)民事行為能力人或限制民事行為能力人。簽訂土地流轉(zhuǎn)合同是一種民事行為，無(wú)民事行為能力人和限制民事行為能力人所簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同為無(wú)效合同。在農(nóng)村這種流轉(zhuǎn)合同也不乏存在。如某鎮(zhèn)某村王某與張某簽訂了一份流轉(zhuǎn)合同，張某是村里的“五保戶”，同時(shí)患有智障。王某明知張某屬于限制行為能力人，還與其簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同，雙方所簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同屬于無(wú)效合同。

五是土地流轉(zhuǎn)合同的程序不合法。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，首先，當(dāng)事人雙方要簽訂書面合同，采取轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的要報(bào)發(fā)包方備案。采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，要經(jīng)發(fā)包方同意，并蓋上發(fā)包方公章。在農(nóng)村大多數(shù)都是以轉(zhuǎn)包和互換方式流轉(zhuǎn)的，但幾乎都沒(méi)有按照政策規(guī)定程序操作。有的雖然經(jīng)發(fā)包方同意，但沒(méi)有報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門審核進(jìn)行登記。特別是互換方式流轉(zhuǎn)，雙方只是經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換，多數(shù)是口頭協(xié)議，一旦土地被征占，雙方必然發(fā)生糾紛。

六是土地流轉(zhuǎn)的必要要素不齊全。農(nóng)戶簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同中，許多要素是必須寫明的，如簽訂合同的日期、土地流轉(zhuǎn)起止期限、土地面積、四至、流轉(zhuǎn)價(jià)款等必要的要素都沒(méi)有寫明。由于合同過(guò)于簡(jiǎn)單，隨著時(shí)間的推移雙方發(fā)生糾紛的幾率越來(lái)越大，上訪糾紛也越來(lái)越多。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的主要成因

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范形成的原因較多，既有主觀原因，也有客觀原因，主要有以下幾方面。

一是合同管理體系不夠完善。由于歷史原因，合同基礎(chǔ)檔案等資料不夠健全，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)還沒(méi)有建立完整的土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)也缺乏必要的監(jiān)督管理機(jī)制。

二是法律意識(shí)淡薄。很多農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于當(dāng)事人雙方多數(shù)是熟人、鄰居、親朋好友，礙于情面覺(jué)得沒(méi)有必要簽訂合同，沒(méi)有意識(shí)到自己的行為是受到法律保護(hù)的。

三是政策宣傳不到位。土地流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。不同的土地流轉(zhuǎn)方式，決定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬。許多農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的幾種方式及其含義沒(méi)有弄清楚，就馬虎地簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同，特別是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓兩個(gè)概念混淆不清。

3 規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

隨著國(guó)家惠農(nóng)政策的調(diào)整，特別是國(guó)家將取消糧食保護(hù)價(jià)，激發(fā)了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的欲望。同時(shí)，法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，農(nóng)民依法維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)也在不斷提高，為了有效地避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范行為，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同管理，采取以下幾項(xiàng)措施。

一是加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法律法規(guī)的宣傳。土地承包期延長(zhǎng)30年的政策在廣大農(nóng)民中已經(jīng)家喻戶曉，但對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的基本政策及遵循的原則、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、權(quán)益保護(hù)等政策，農(nóng)民知道較少。要通過(guò)新聞媒體、專題講座、會(huì)議、案例等多種形式進(jìn)行講解宣傳，讓農(nóng)民掌握土地流轉(zhuǎn)基本知識(shí)，減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的糾紛。

二是加強(qiáng)合同管理，使用標(biāo)準(zhǔn)文本。流轉(zhuǎn)合同是證實(shí)土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人利益的最原始、最直觀、最有說(shuō)服力的證據(jù)。在土地流轉(zhuǎn)管理中，合同監(jiān)管部門要發(fā)揮職能作用，嚴(yán)把簽訂關(guān)、鑒證關(guān)，只有嚴(yán)格使用規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同標(biāo)準(zhǔn)文本，才能有效地杜絕不規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，避免或減少土地流轉(zhuǎn)合同的糾紛。

三是健全合同管理體系，及時(shí)處理土地流轉(zhuǎn)合同糾紛。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及面廣，政策性強(qiáng)，處理糾紛是保護(hù)農(nóng)戶合法利益的有效措施。首先，村級(jí)要設(shè)立土地承包合同管理糾紛調(diào)解員，負(fù)責(zé)本村內(nèi)土地糾紛的初步調(diào)解；其次，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、政策咨詢、糾紛調(diào)解等工作；再次，加強(qiáng)縣級(jí)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)的體系建設(shè)，從基本設(shè)施到制度建設(shè)、從仲裁程序到法律政策上、從人員培訓(xùn)到工資待遇上都應(yīng)完善和提高，向制度化，法治化軌道并軌。

四是加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作。按照中央1號(hào)文件精神，利用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作。有條件的地方可以加快土地確權(quán)步伐，通過(guò)重新登記、測(cè)量、頒證，解決土地面積不準(zhǔn)、四至不清、權(quán)屬不明的問(wèn)題，同時(shí)農(nóng)民的權(quán)益得到進(jìn)一步保護(hù)，逐漸杜絕土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)生的各種糾紛。