鄭功成：單靠增量變革已過時，現在必須有魄力調整利益格局

章偉升

如果全面深化改革出現失誤，或者重大失誤，現行的社會保障體制可能會成為激化社會矛盾的導火索

慈善法基本解決了行善的障礙

《中國慈善家》：你曾表示，慈善法的頒布意味著中國慈善事業將進入黃金發展時代。這是個預判，而且隱含一個前提假設—慈善法能夠有效施行，否則命題不成立。理論上，任何一部法律的效力都有可能落空。你對慈善法的信心來自哪里？

鄭功成：一方面，慈善法確確實實解決了一些關鍵問題。比如直接登記，我覺得這是慈善法的一個重要貢獻。根據這部法律，新的慈善組織注冊更加便捷，原來一些以工商形式登記的慈善組織可以返璞歸真。還有一些寄生在合法慈善組織或社會組織中的專項基金，也可以轉化為獨立的慈善組織。慈善法還將社會服務組織納入其中，并專門設置慈善服務一章，這適應了慈善組織發展形態的擴展。將來的慈善組織，更多的應當是服務型的慈善組織，有些民非會認定為慈善組織。現有的一些公辦養老機構、福利機構都有可能民營化、社會化，從而也可能向慈善組織轉化。從這幾個方面判斷，慈善法實施后，慈善組織將如雨后春筍。我估計，未來兩三年，慈善組織可能會在數量上大增，這當然是黃金時代的一個標志。

第二，慈善法起到了定紛止爭的作用，為客觀評價和判斷慈善事業提供了一個基本依據，這有利于營造慈善事業成長的社會氛圍。以前沒有法定的評價標準，大家覺得慈善組織很神秘，期望它是非常道德的“活雷鋒”。前幾年，郭美美事件把百年老會—中國紅十字會“打”趴了。我不是說紅十字會就完全沒有問題，但其百年來所做的好事、善事更是多得數不勝數，對這樣一個公益型組織當然可以批評、可以監督、可以幫助其做得更好，但確實不應該打倒，這對整個社會沒有好處。

當年對紅十字會等組織的質疑，主要是公眾認為其透明度不夠，但這類組織的透明度到底如何要求又缺乏法律依據。現在，慈善法提供了標準，信息公開一章就明確規定了哪些信息必須公開、哪些信息不能公開，為透明度的評估提供了依據。再如慈善組織的管理成本，法律也給出了依據，承認做慈善需要成本，可以提取管理費用，并分類提供了一般標準與例外規制等。這些法定的、客觀的評價標準，將有助于公眾對慈善的認知回歸客觀，理性地判斷慈善組織和慈善行為，不像過去總是懷疑、質疑。

第三，慈善法規制了那些不規范的慈善活動和慈善行為。比方說網絡，現在什么人都可以在網上發起募捐，看起來是一片繁榮，但實際上泥沙俱下，不時也會發生愛心被沾污的個案，這對愛心人士是一種極大的傷害，不利于更有效地調動民間慈善資源。有了法律規制之后，網絡還是發展慈善事業很重要的途徑，但不可以任意募捐，而是鼓勵合法的慈善組織依法開展網絡募捐行為，從而使網絡成為慈善事業健康發展的重要途徑。

還有慈善信托，我們付出了很大的努力并最終獲得大家的共識，才在慈善法里面寫上這么一章，這為家族慈善事業掃清了法律的障礙，為下一步慈善信托落地提供了更加清晰的法律依據。還有允許企業捐贈的稅收減免可以三年結轉，將有利于企業的大額捐贈。

總而言之，慈善法基本上解決了行善的障礙，提供了客觀的評價標準，再加上政府監管，整個慈善事業的公信力會提升，這都是法律帶來的效果。除了法律之外，中國經濟繁榮、民間資本豐厚也是有利條件，政府對慈善事業愈加重視，希望慈善事業能夠幫助政府分憂，也是很強的推動力。

《中國慈善家》：政府至少不再設置太多障礙了。

鄭功成：再一個就是社會保障體系建設也需要發展慈善事業。法定的社會保障跟民間慈善事業的融合越來越明顯。慈善事業不光要在社會救助方面發揮作用，更重要的是在社會服務方面。社會保險制度現在基本上已經實現全覆蓋，社會救助制度也差不多快完善了，我敢斷定，“十三五”期間，社會福利事業會提到很重要的層面。政府推動社會福利事業，最終要落腳到民間的福利機構。按照慈善法的意圖，政府資源可以跟民間資源融合，這會提升整個慈善事業的地位，也更有利于調動民間資源。綜上，對慈善法實施后的慈善事業完全可以做出樂觀的判斷。

《中國慈善家》：慈善法草案出臺時，業內的聲音兩極分化。有抱怨者說，慈善法對慈善力量的定位，就是政府力量的補充，強調志愿服務、捐贈、補充社保等，卻對賦權和政策倡導避而不談。你怎么看？

鄭功成：我感覺，慈善法出來之后，主流聲音還是歡迎和贊賞，這表明立法質量是比較高的。同時，我認為，對法律的評價要稍微客觀、理性、變通一點，它總有一個不斷成長與完善的過程。

慈善法有個別地方我也不滿意。比如慈善信托這一塊，在草案起草過程中就有人不主張將它寫入慈善法，經過爭取，一審稿中專列一章，二審又拿下來，最終仍設了一章，但還是沒有解決慈善信托所有的問題，可以說并不十分令我滿意。但對法律不能簡單地這樣來評價，因為任何一點立法的進步都是它的價值所在，現在這個結果至少發出了清晰的信號，并且必定會有進一步的行動來讓其發揮作用。所以說，我要為它鼓掌。

我們專門論證慈善服務在法律中應當專列一章，現在法律也寫了一章，這意味著未來慈善服務機構將得到大發展。這些都是此次立法的重大進步。因此，你可以說慈善法還不太完美，但它確實是慈善法制建設的巨大進步。

世界上有哪部法律一開始就是完美的呢？我記得現代社會保障制度起源國德國最早制定的是醫療保險法，120多年來已經修訂近80次了。因此，在當前的背景下，慈善法可以說是慈善領域具有劃時代意義的立法，這個評價并不為過。

《中國慈善家》：慈善法今年九月份正式施行，但它的很多條款只是原則性規定，具體細則還得靠各個部門出臺配套的政策文件。也就是說，這半年的過渡期直接關系到慈善法是否能夠有效施行。當前，慈善事業哪些問題急需在配套政策中得到回應，甚至解決？

鄭功成：慈善法并不能解決慈善事業發展中的所有問題，還有一些問題有待于行政法規和相關的政策來解決。這里主要有兩種情形：一種情形，是法律中明確授權國務院及民政部門制訂配套政策的，應該在慈善法實施之前出臺具體細則，否則，法律的一些規定無法落實；第二種情形是法律中的一些原則性規定，也需要具體政策盡快出臺。

舉個例子，慈善法規定：國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優惠政策。原來的草案是采取特殊的稅收優惠政策，后來把稅收兩個字拿掉，變成特殊的優惠政策。這就是原則性規定。如何特殊？應該有具體政策支撐，這條規定才能夠落到實處。原則性規定的配套政策，希望在今年9月1日前能夠出臺，而明確的授權性條款更應該與慈善法同步實施，包括慈善組織的認定、登記等等。

民政部門被賦予更多權力后要嚴守邊界

《中國慈善家》：慈善法出臺，民政部門的權力更多。與權力對應的是責任，民政部需要有哪些作為？

鄭功成：慈善法跟以往的立法有所不同，明確規定這部法律的執法部門就是民政部門，我在全國人大常委會工作了十多年，參與了這期間所有法律的制定，這一部算是比較罕見。剛開始也有很多人說，財政、稅務、海關都應該寫在里面，實際上都沒明確寫出來，明確的監督管理部門就是民政部門。為什么？因為其他部門行使的監管職責不是慈善法授予的，而是有關財政、稅收、海關等法律授予的權力。因此，慈善法現在強調的是，授權民政部全面監管慈善事業和慈善活動，這是非常清楚的。

現在講的慈善監管跟以往還不一樣，要轉變觀念。過去更多強調的是監督慈善組織，現在更多強調的是監督慈善活動。比如宗教部門過去只管登記資料，不管真假，現在是要監管整個慈善活動，包括慈善組織的慈善活動，和非慈善組織的自然人、法人的慈善活動。它是全面的。

再一個變化，慈善法賦予了民政部門更多的權力，比如它甚至可以查某個銀行賬戶。賦予監管部門必要的執法手段和權威，有利于管理整個慈善事務。

《中國慈善家》：改變了過去九龍治水的局面。

鄭功成：一部門主管，全方位監管，多種手段并用，這是我對慈善法中監督體制的理解。監管部門被賦予全權的同時，也要承擔全責。民政部門要承擔責任，還得下很大的功夫。首先，要盡快打造稱職的監管隊伍，理順監管機制。民政部門內部也是多條管理的，民間局、社會福利與慈善司、社會工作司、救災司、救助司等，要盡快明確各自的監管職責。如果不能自上而下地理清楚，下面操作起來就可能亂套。另外后續還要有相應的監管手段。

此外，還要高度重視行業自律和第三方評估，借助社會力量，構建立體型的監管體制，才能滿足慈善事業健康持續發展的需要。

《中國慈善家》：民政部門被賦予更多權力之后，面臨另外一個問題—不應該做什么？

鄭功成：法治社會里，公權力機關要記住兩句話：法有規定必須為，法無授權不可為。慈善法里規定民政部要做的，那就必須做；沒有規定的，都不能做。現在我們已經知道慈善法規定了監督部門哪些該做，這是權力邊界，也是責任邊界。如果監管機構不完善，執法都很困難，法律規定其必須為的都為不了，就會失職。我們希望民政部門依法行使職權，依法履行職責。

對民間來講，法有禁止不可為，法無規定即可為。慈善組織和其他組織、自然人都要知道，慈善法明確禁止的不可為有哪些，以免出現違法行為。

社會保障體制改革需破除路徑依賴

《中國慈善家》：現在社會對慈善法的關注點主要還聚焦在募捐資格、稅收優惠和慈善信托等方面，但慈善法的作用是不是被低估了？其實它還可以推動社會治理模式創新。

鄭功成：你講得很對，如果只看到慈善法在慈善領域發揮作用，確實有些低估它了。慈善法對社會結構所產生的影響，就是促進社會自治，改良社會結構和社會氛圍。更重要的一點，就是慈善法為公民參與社會治理提供了一條十分重要的、良性的途徑。人們參與慈善事業，參與慈善組織，參與志愿服務，就是參與社會治理。

《中國慈善家》：2014年的“兩會”，你在解讀政府工作報告時說，新的社會治理格局可能會在該年形成。你現在是否還堅持當初的判斷？

鄭功成：我的判斷傾向樂觀，并沒有落空。包括2014年國務院出臺的《促進慈善事業健康發展的指導意見》，其實已經有很多突破了。與之相關的，像養老服務體現出人本精神，實際上我們的社會正在發生越來越深刻的變化。

《中國慈善家》：十八大之后，我們經常提全面深化改革。你之前提到，如果全面深化改革出現失誤，或者重大失誤，現行的社會保障體制可能會成為激化社會矛盾的導火索。為什么？

鄭功成：社會保障與生俱來的使命就是創造起點公平、維護過程公平、縮小結果的不公平，否則，就可能變成制造或者惡化社會矛盾的導火索。在社會財富的初次分配中，按生產要素分配是常識，哪個要素的貢獻大，就可以多分配一點，因此，初次分配的結果當然是收入差距。社會保障是再分配，如果繼續放大初次分配的差距，整個社會就沒有公平可言。社會保障當中的不公，是最容易激起社會矛盾和社會動蕩的，最近幾年已經證明了這一點，如養老金制度，機關事業單位與企業長期實行雙軌制，就招致了企業退休人員的強烈不滿。

如果一個創造公平的制度，不能有效地促進公平，這比不要這個制度可能還糟糕。我近年來常常強調一句話：失范的市場經濟，甚至比計劃經濟更邪惡。因為計劃經濟還能放大人性好的一面，遏制惡的一面，而市場經濟如果不能控制惡，就會把惡放出來，那不更邪惡嗎？ 因此，我們搞市場經濟改革，必須強化法律規范，遵循市場規則。

《中國慈善家》：提到轉型和改革，往往會提到一個詞：路徑依賴。有人說，中國的經濟改革和政治改革都需要應對路徑依賴的挑戰。那么，社會保障體制改革是否也面臨這個問題？

鄭功成：今天的社會保障改革面臨雙重挑戰。舊有的改革任務還沒有完成，比如部門分割的管理體制到現在還未有效地整合，同時，以往三十多年改革中的不足或者不成熟，也形成了今天的利益失衡格局，產生新的路徑依賴。老的路徑依賴還沒有完全消除，新的利益失衡格局又形成了，因此，今天的改革，實際上較之前更為艱難。

《中國慈善家》：面對盤根錯節的利益格局，增量變革的方法越來越被熱捧。

鄭功成：依靠做大蛋糕來解決社會問題是許多人認同的取向，也是過去多年來的取向。然而，做大蛋糕有助于解決各種社會問題，但不能自動地解決社會問題，特別是社會公正問題。實踐已經證明，增量改革解決了許多問題，但不能解決全部問題。特別是近30年來鼓勵部分人先富起來、鼓勵部分地區先發展起來的取向，已經造成了利益失衡的格局。結構已經失衡了，如果再沿用老的辦法，必然進一步失衡。

以財政收入為例，今年的財政收入增長了10%，如果不對既有結構做出調整，只能在10%的增長性收入中做文章，那么，依照慣性或者路徑依賴，增長的10%事實上也要照顧到原有的結構，從而使用來解決現實問題的財政收入實際上必定小于10%。因此，增量改革已經不能解決問題。

我認為，單純依靠增量改革的時代已經過去，現在必須要調整現有的結構，把失衡的結構逐步矯正過來。光指望增量改革，根本不可能解決發展的差距問題或失衡問題，必須是存量改革和增量改革同時并進，甚至將關注點更多放在存量改革、結構調整方面。

《中國慈善家》：存量改革更難。

鄭功成：當然難，失衡的利益格局已經形成了，調結構就是要動利益格局。

《中國慈善家》：這得依賴頂層設計。

鄭功成：頂層設計異常重要，它決定了目標與方向，還直接影響著路徑。如果目標是明確的，方向是正確的，即使速度慢一點，也一定會進步。這就需要依靠科學的頂層設計，還要有政治魄力，因為這個絕對是要觸動既得利益階層的，包括權貴與精英的既得利益。

《中國慈善家》：觀念和利益是改革的一體兩面。在建立現代化的社會保障體制過程中，是否還存在一些比較混亂的觀念？比如你一直反對多繳多得的原則。

鄭功成：任何制度都有特定的使命和目標，比如說市場機制追求財富增長。社會保障是什么？是基于社會公正、追求社會公正的制度安排，其卓越功能不是多繳多得，而是互助共濟，是以群體的力量來化解個體的風險，并給所有人提供穩定、安全的預期。

比如說，醫療保險、工傷保險、失業保險，人們繳費換來的是一種安全感，是當保險約定的事件發生時能夠有所依靠，如健康者分擔疾患者的風險，在崗者分擔失業者的風險，職業安全者分擔職業受傷者的風險，等等。社會養老保險也是一樣，無論多長壽都有一種經濟來源保障，而不是在崗時工資水平的簡單延續。否則，它就不是社會保障，而是商業保險。因此，我更加強調社會保障要的不是市場買賣，而是社會公正；不是個人自負其責，而是互助共濟；不是利己主義，而是集體主義與共享主義。

《中國慈善家》：面對強大的利益集團，有人憂慮公共政策的制定是否具有公共性，是否能真正維護公共利益。

鄭功成：所以公共政策的制訂要“開門”。公眾參與了，透明度就增加了，必定有助于社會公正。

《中國慈善家》：但是當前的立法程序，一般到后期才有公眾意見征集的環節。

鄭功成：過去，法律草案都是機密，但近十年來，法律草案在審議中公開征求意見已成慣例。今年出臺的慈善法，更是可以作為一個示范，因為它在一審后公開了，二審后又公開了，還提交到全國“兩會”上公開審議，更在立法過程中廣泛聽取理論學術界與慈善業界的意見，其過程的透明性很強。我希望公共政策的制定也能夠如此。

《中國慈善家》：社會保障有一個重要功能，就是調節財富分配。你認為，中國未來能否解決好日益擴大的貧富差距和階層固化的問題？

鄭功成：冰凍三尺，非一日之寒。目前，從鼓勵先富到走向共富，從一個失衡的利益格局矯正到相對公平的程度，也非一日之功。但是信心應該還是有的。

第一，國家已經確立了共享發展的理念，這一理念正在影響社會政策與公共政策的制定，比如要在2020之年前全面實現農村貧困人口的脫貧目標，等等。第二，社會對財富分配的公平性呼聲在持續高漲，已經具有廣泛的民意基礎。比如，與第一代農民工相比，第二代農民工要求的經濟利益、社會權益，乃至于政治權益都已經發生變化，他們不再是只需要一個工作崗位，而是要求有質量的就業和平等的社會權益。第三，維護社會公正的社會保障制度已經建立起來，在具有普惠性的基礎上，再向前走就是不斷強化其公平性，這一點不可能倒退，從而會有利于實現共同富裕，這是一個很大的推動力。

法定的、強制性的社會保障制度不斷發展，社會會進步。如果再加上自愿性的共享機制，即慈善事業大發展，我相信我們國家的發展必定會越來越接近公正，越來越進步，越來越文明。