我國公立中小學“管辦分離”實踐模式探討

吳高華

一、公立中小學“管辦分離”的內涵

公立中小學校是我國基礎教育的主體，隨著基礎教育普及和改革的不斷推進，人們對優質教育的需求越來越強烈，學校教育質量不高和效益低下的問題日益引起人們的關注，成為基礎教育的一個突出問題。計劃經濟體制下，政府是公立中小學校的舉辦者、行政管理者和事實上的辦學者。政府舉辦各類學校，對其實施外部行政管理，并且具體控制學校內部的辦學事務。這種內外兼管的政府角色造成學校與政府關系混亂，政校不分、管辦合一。因此，要理順政府與公立中小學校的關系，就是要分化政府角色，區分公立中小學校的管理者、舉辦者、辦學者，做到“管辦分離”。

對于“管辦分離”內涵的界定，學術理論界存有爭議，一種觀點認為，“管辦分離”是管理權與舉辦權的分離。有學者認為，學校“管辦分離”是符合新公共管理理論和新公共服務的理念和原則的要求，順應建立服務型政府的重要舉措。管辦分離在學校管理體制上，將出資人與管理者分開，明確劃分學校管理的立法、辦學、監督、評價職能。管辦分離的核心內涵是就是政府部門“舉辦事業”與“監管事業”的職能相分離。

另一種觀點認為，“管辦分離”是管理權與學校辦學權的分離。有學者認為，改善政校關系的關鍵是轉變政府的教育行政職能，賦予學校更多的自主權。……之所以給學校自主管理權，讓學校自主管理、自主發展，根本目的在于增進學校的專業性，促進教師更好地教、學生更好地學，使學生獲得充分、全面的發展。

理解“管辦分離”，關鍵在于對“辦”的理解。“辦”有時指的是“舉辦”“創辦”，強調的是辦學經費的來源，如“投資辦學”“捐資辦學”中的“辦”即為此意。“辦”還可理解為“經營管理”的意思，“辦學者”“辦學理念”中的“辦”即為此意。公辦中小學“管辦分離”的內涵，與政事分開是一脈相承的，核心都是政府職能的轉變，明晰政府與事業單位的權責界限，明確各自的合理分工和職能定位，政府的歸政府，事業單位的歸事業單位。在一定意義上，管辦分離是對政事分開的進一步具體化、操作化。管辦分離，其實質是厘清政府與事業單位的責權邊界，發揮兩種主體各自的優勢。“管”要回歸行政管理本位，給“辦”讓出空間。在政府簡政放權，給“辦”讓出空間后，學校要提高辦學的專業化水平，增強辦學的開放性， 提高社會參與和監督的程度，積極探索具體辦學模式的創新，實現自我管理、自我約束、自我發展。

二、公立中小學“管辦分離”的四種代表性實踐模式

長期以來，我國基礎教育實行的是政府出資建設、政府統一管理的體制，政府主管部門既是實施基礎教育監督管理的公共管理者，又是舉辦基礎教育的出資人。這種既管又辦的狀況，容易造成政府職能“越位”“缺位”的問題，無法有效滿足人們日益增加的教育公益服務需求。為改變政府主管部門既管又辦、管辦不分的舊體制，近年來，一些地區進行了積極探索，在社會事業領域推行“管辦分離”改革，形成了公立中小學“管辦分離”的四種代表性實踐模式。

1. 上海的“委托管理”模式

2005年6月，上海市浦東新區社會發展局（以下簡稱“浦東社發局”）與上海市成功教育管理咨詢中心正式簽訂協議，將東溝中學委托給上海市成功教育管理咨詢中心管理，拉開了浦東區教育嘗試建立“委托管理”機制、轉變政府職能的改革序幕。

2007年，上海市通過政府購買服務的方式，以簽訂契約的形式，委托中心城區優質教育資源——學校或教育專業機構對農村薄弱學校進行管理。委托管理期間，接受委托學校的原有隸屬關系保持不變，委托學校和受托學校所在的區縣教育局簽訂委托管理協議，依照協議享有辦學自主權，依法建立規范的學校管理制度，組織實施教育、教學等各項管理工作，切實提高受委托學校的辦學水平和教育質量。截至2009年，上海市成功教育管理咨詢中心管理共托管了40多所學校。

2. 江蘇無錫的“管辦分離”模式

2005年，無錫市教育局將市屬義務教育學校劃歸各區管理，落實“以縣為主”的義務教育管理體制；將非義務教育階段的市屬高中及中等、高等職業技術教育全部歸入學校管理中心管理。

學校管理中心和教育局相對獨立運行，通過合理分流，不增加工作人員，不增添辦公經費。教育局重點行使行業管理職能，主要做好政策導向、規劃布局、行業指導與監督管理工作，負責組織購買和提供公共服務、營造發展環境；學校管理中心直屬市政府領導，代表政府履行出資人職責，負責經營原教育局直屬學校。教育局和學校管理中心之間建立聯席會議制度，確保各項工作銜接協調。同時，將原來的市政府教育督導室與市教育局合署辦公調整為單獨設置，兩個單位人員不交叉任職，從人、財、物等方面為教育督導機構獨立開展工作提供有力的保障，在體制和機制上解決了教育督導機構和教育行政不分的問題，保證了教育督導的相對獨立性。

3. 山東濰坊坊子區的“坊子模式”

2009年6月，“濰坊幸福教育研究中心”和山東濰坊坊子區教育局簽了一個合同。合同主要約定：一是將坊子轄區的六所規模較大的街道中心小學納入“濰坊幸福教育學校聯盟”，政府負責辦學方向、學校規劃、投入與財政、師資配置、學籍管理等“硬實力”方面的建設，把聯盟內六所學校的辦學的“軟實力”建設，包括辦學理念、文化設計、校長發展、課程改造與重構、教師發展、課堂教學改革、學生發展、家校聯系等交給“濰坊幸福教育研究中心”負責。二是這六所學校的校長選拔，由“濰坊幸福教育研究中心”提名，坊子區教育局決定聘任。校長的選拔、培訓、考核、使用，實現了政府與社會中介之間兩者的相互制衡。六所學校的教師實行“雙向選擇”的用人機制，按照工作數量和工作質量重新確立起按勞分配的工資制度。三是這六所學校的辦學業績不由坊子教育局考核，也不由“濰坊幸福教育研究中心”考核，而是引入第三方社會中介——濰坊創新教育研究與評價中心負責評價。

4. 四川成都青羊區的“學校民主管理委員會制度建設”模式

2003年11月，成都市青羊區從2004年開始，嘗試讓學校的事務由“學校民主管理委員會”（以下簡稱“民管會”）來進行決策和監督。“民管會”由教職工、家長、社會人士、高中學生、教育行政機構的代表等成員組成，是對學校事務進行民主決策、民主管理、民主監督和咨詢的學校最高級的自治性組織。“民管會”所承擔的一項重要職權，是直接推選學校校長，并報請教育行政部門核準后聘任；同樣，對不合格的校長，“民管會”有一票否決的權力——只要有三分之二的民管會成員認為校長在職期間不稱職，那么校長將被“民管會”彈劾。通過區教育局的審核，校長將“下崗”。在校長選聘和“下崗”的過程中，評價工作主要由外部聘請的教育專家擔任，“民管會”履行程序監督的職權，以保證程序公正。

三、公立中小學“管辦分離”四種改革模式的評價

從四地改革方案及實施情況來看，幾種改革模式有一些共同點。一是四地改革在區域內實施效果良好，為推進政事分開、管辦分離提供了重要的體制保障；二是四地改革設立的管理機構性質相似，不管是無錫的“學校管理中心”，還是濰坊的“幸福教育中心”，都是試圖通過設立與政府部門不同性質的管理機構，將管理權限適度集中，行使不同的職能；三是賦予了學校一定的自主權，但很不充分，盡管四地的改革在區域內實施取得了良好的效果，

但由于對管辦分離的本質、目標認識各不相同，因此，并沒有找到改革的整體出路，改革的局限性也暴露出來。上海的委托管理模式是由政府選取的優質學校派駐管理團隊對需進行改進的薄弱學校進行全方位的管理，主要針對的是薄弱學校教學質量低下進行相應措施的改革。它是在明確政府公共服務的基礎上，將政府公共服務實施中的具體事務，委托給專業化的機構，激活管、辦、評分離并聯動的機制，擴大優質資源的輻射效應，推動義務教育的均衡發展，但是否可以將經驗進一步推廣還需要驗證。無錫管辦分離的教育治理模式將管辦分離局限在兩個政府機構之間，這種形式上的管辦分離，一方面建立了更多的政府管理機構，另一方面學校本身并沒有真正獲得辦學的自主權。從改革經驗的推廣角度來看，其改革可以推廣的余地很小。濰坊的“幸福教育中心”專業性增強，但設立新的舉辦機構，會帶來機構臃腫、運行成本增加問題。成都青羊區的“學校民主管理委員會制度建設”模式的基礎是完善法人治理結構，由于缺乏配套的法律、法規，法人治理機制難以短期形成，因而學校辦學自主權的落實還需要一個過程。

“管辦分離”的實質是政府教育管理權力與學校辦學權利的分離，核心是政府把權力下放給學校，讓學校成為自主辦學的主體。然而，在下放權力的同時，如何完善學校自主權有效行使的監督機制，保障學校自主權有效行使，并提升辦學水平，是更為重要的問題。“管辦分離”不是目的，而是推進教育事業改革發展的手段，“管辦分離”的根本目的是要使“管”和“辦”都得到加強。因此，對公立中小學校，一方面政府要加強外部督導，另一方面完善中小學校內部法人治理。