我國行政管理應用型人才培養中學科與職業關系研究

摘 要：行政管理作為一個應用型專業，以培養應用型人才為主，自1986年恢復招生開始，迄今恰好30年。我國行政管理應用型人才在精英教育階段經歷了從政治學到管理學的學科邏輯轉換過程，到大眾化階段則呈現出越來越強的職業化傾向。在國家治理體系現代化和高校轉型的背景下，我國行政管理應用型人才培養應當在學科知識與職業能力之間取得新的平衡，但在不同層次高校可各有側重。

關 鍵 詞：高校轉型；行政管理專業；應用型人才；學科知識；職業能力

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）05-0043-08

收稿日期：2016-02-28

作者簡介：孫林（1981—），男，湖南邵陽人，仲愷農業工程學院人文與社會科學學院講師，中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生，研究方向為城市行政管理、社會政策。

基金項目：本文系國家社科基金重大項目“中國特色現代社會福利制度框架設計研究”的階段性成果，項目編號：15ZDA050；2015年仲愷農業工程學院校級質量項目“行政管理專業綜合改革試點”的階段性成果。

自1999年以來，我國高等教育經歷了一場被動與追趕型的大眾化運動，2002年，我國高等教育毛入學率達到15%，實現了從精英教育到大眾化教育的階段性跨越。據教育部《2014年全國教育事業發展統計公報》顯示，2014年，我國高等教育毛入學率已經高達37.5%，距離45%的高等教育普及化門檻愈發接近。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）正式發布，教育部開始實施質量工程，以推動地方高校向應用技術大學轉型。在這一背景下，如何推進高校轉型，提高科研和人才培養質量，以滿足多元化的社會需要，就顯得越來越迫切。隨著國家相關配套政策的相繼出臺，要不要轉和應不應該轉已經不是主要問題，而如何實現成功轉型以更好地建設有特色的應用技術大學則成為更迫切的問題。當前，理論界討論應用技術大學轉型尚集中在政府和學校層面，較少從歷史的維度深入討論具體專業的應用型人才培養這個微觀層面。本文結合行政管理這一應用型專業，探討在行政管理應用型人才培養過程中學科邏輯與職業視角的關系。本文認為，我國行政管理教育恢復重建的30年可分為兩個階段：前十余年是在學科邏輯主導下進行的，在進入高等教育大眾化階段后，才開始出現越來越明顯的職業導向；在國家治理體系現代化和高校向應用技術大學轉型的背景下，未來的行政管理教育應該在學科知識和職業技能之間取得一種新的平衡。

一、精英教育階段：學科邏輯主導著我國

行政管理教育的發展

我國雖然有著悠久的行政管理歷史，但作為學科的行政管理學同自然科學和社會科學一樣均是泊來品。行政管理學作為應用學科是現代化的產物，誕生于19世紀末的美國進步時代；20世紀30年代，我國才開始出現行政管理學方面的研究成果并設置相應的課程，但在1952年的高校院系專業調整過程中，行政管理學的研究和教學與眾多社會科學一起被取締。我國行政管理學科發展的特點與西方國家的一個重要區別是西方國家通常是以學科研究推動學科教育發展，而在我國卻是學科教育先于學科研究，這就使得我國行政管理學科的教育對于推動學科發展具有非常重要的作用，學科教育成為學科歷史的主要線索。[1]當然，這并不是說我國行政管理教育沒有學科知識，只是這些學科知識主要來自西方，尤其是美國的相關理論。

我國行政管理學科恢復重建始于20世紀80年代初。1979年，當鄧小平同志提出要恢復與重建社會學、政治學等社會科學學科時，也為行政管理學科的重建提供了契機。1982年，夏書章教授在《人民日報》發表了《把行政學的研究提上日程是時候了》一文，極大地推動了我國行政管理學科的恢復與重建。從1986年武漢大學、鄭州大學開辦的行政學本科專業開始招生，迄今恰好30年。在這近30年的恢復與發展過程中，前期精英化教育階段主要基于學科知識的邏輯，后期進入高等教育大眾化階段則開始更多地偏向職業的視角。

行政管理教育發展的學科邏輯又可分為兩個階段：前十年主要是政治學的邏輯，這與行政管理專業是在政治學羽翼下實現恢復的歷史背景密不可分。1980年12月，中國政治學會重新成立，1981年，北京大學、吉林大學、復旦大學恢復政治學專業本科招生，行政（管理）學傳統上就是政治學專業的一門重要課程，政治學專業恢復后“行政學”仍作為政治學專業的一門課程開設，中國政治學會于1982年4月在復旦大學舉辦的政治學第一期師資培訓班就開設了“行政學”，并由時任中國政治學會副會長的夏書章講授。在培訓班結束后，夏書章教授會同湖南、山西、吉林、黑龍江四省社會科學院的科研人員于1985年出版了改革開放后的第一本行政管理學教科書，確定了學科的基本框架和實質內容。1985年，作為 “中國行政管理學會”（籌建中）會刊的《中國行政管理》雜志率先創刊，同年，湖北大學創建行政管理系但未招生；1986年，武漢大學、鄭州大學行政管理本科專業開始招生，武漢大學還在政治學碩士點下招收行政管理方向的碩士研究生；1988年，中國人民大學開始招收行政學專業碩士研究生。1988年，“中國行政管理學會”正式成立。

在這個階段，行政管理學的重建和政治學不僅在時間上呈現先后關系，在學科歸屬上還隸屬政治學這個一級學科，而且在實踐中各高校新設的行政管理專業大多與政治學專業在一起，在課程上借鑒并參考政治學專業，師資隊伍的共通、共用也成為普遍現象。在這個過程中，盡管受政治學的影響較大，但已有學者發現我國行政管理學界與西方主流行政管理學界一樣，受技術理性思維的影響較大，缺乏對公共生活及行政管理基本價值與目的合理性的探討與反思，出現了將行政管理學變成了“牧民之術”，將行政管理功能局限于政策執行，將行政管理簡化成程序、技術和工藝的傾向。[2]即使“行政管理學”這樣一個有著中國本土特色的習慣稱謂也被認為是20世紀80年代學科恢復與重建時特定時代所贈予學科的具有鮮明時代特色的“禮物”，是當時學者們為了避免政治上的敏感性而有意強調其管理性的歷史產物。[3]行政管理學隱藏的這種工具主義傾向注定了與政治學分開是遲早的事情，也為行政管理學改換學科門庭埋下了伏筆。

基于學科邏輯的我國行政管理教育第二個階段以1997年國務院學位委員會和國家教育委員會發布新的《授予博士、碩士學位和培養研究生的學科、專業目錄》為標志，在這個新的學科、專業目錄中，新增了管理學學科門類，確定了公共管理這個一級學科，并將原本屬于政治學中的行政學正式更名為行政管理（學），原本屬于教育學的教育經濟與管理、原來屬于社會學的社會保障等均列為公共管理下面的二級專業。1998年，教育部公布的《普通高等學校本科專業目錄》中亦順應了這一變化，行政管理學科屬性的這一變化自然反映并落實到行政管理教育中。

首先，關于行政管理教育人才培養目標的變化與調整。廈門大學陳振明教授認為，這一學科歸屬的調整與變化意味著行政管理專業人才培養目標由傳統的學術型向應用型轉變，并對該校行政管理專業的教學內容和教學方法等做出了多方面的探索。[4]盡管也有人提出相反觀點，認為這一學科屬性的調整使行政管理教育忽視公共精神培養，盲目加大技術類與經濟類課程比重，在職業技能培養上導向錯位，陷入了亞健康循環。[5]但行政管理學的應用學科和行政管理的應用型專業的身份在學界逐漸達成共識，在課程內容上的調整與變化最能體現這一趨勢。

其次，基本課程內容和教學內容的變化與調整。盡管周志忍教授認為1997年設置的公共管理學科結構不盡合理，在專業教育上面臨如何設置課程結構才能體現公共管理學科結構的迫切問題，[6]但此時各學校行政管理專業的課程都在向管理學轉型，紛紛增開管理學和經濟學方面的課程。王樂夫教授等在對中美兩國行政管理學課程體系進行比較的基礎上認為我國最少要落后30年，國內普遍存在各院校課程體系雷同，教材大同小異，課程設置間缺乏聯系和銜接性，政治與管理類課程偏多，而公共政策、經濟學類、預算類課程偏少甚至沒有，不同培養規格之間的課程缺乏層次性等問題。[7]薛瀾等人通過網絡和其他調查方法對全國從事行政管理本科教育高校的教學機構建制、教師隊伍、學生狀況、課程設置四個方面情況進行了大范圍調研，認為我國傳統行政管理教育在面對國內經濟社會轉型、政府機構改革、信息技術和經濟全球化時顯得困難重重和力不從心，建議應改變傳統的單一模式，在繼續辦好政治學取向模式的同時，要發展管理學取向、經濟學取向、公共管理取向等多種模式；同時要利用信息技術與手段改造傳統理論范式和方法體系。[8]彭忠益等人則認為培養中存在培養環境不足，政治學取向過重，理論實踐脫節等問題，所以，要合理構建師資隊伍，在保證主干課程的基礎上根據學校培養取向開設選修課程，同時采用案例教學、情景模擬等特色教學方式，并通過增加實踐鍛煉機會實現理論學習與社會實踐相結合。[9]郭小聰等認為，要建設有中國特色的行政管理課程體系以及教育內容體系，確立行政管理學的學術共同體信念和學科研究對象與范疇，開展行政管理學獨特分析方法和技能的研究，建立一套完整的包括課程體系、教育內容體系的評估體系。[10]

這個階段基于學科邏輯對行政管理教育的反思主要是在一些研究型大學展開的，由于這些高校居于國內行政管理學科發展的前沿，有著強大的學科研究隊伍和實力，而且占據著教育部高等學校公共管理類學科專業教學指導委員會、中國行政管理學會教學研究會等政府和行業內最高、最權威組織的相關職位，所以，這些反思與調整比較有影響力和擴散效果，對全國各層次院校的行政管理教育均產生了深遠的影響。事實上，在這一時期，眾多地方院校的行政管理教育都走在了模仿這些研究型大學的路上，但隨著我國高等教育進入大眾化階段以及就業市場的進一步分化與多元化，各地方院校開始基于就業環境進行新的反思，由此行政管理教育進入了偏向職業視角的第二個階段。

二、大眾化階段：我國行政管理教育

凸顯出越來越明顯的職業化傾向

經過十余年的積累與發展，行政管理學研究和行政管理應用型人才培養均取得了顯著的成效，特別是在20世紀90年代末改換學科門類歸屬，搭上高等教育持續擴招的“快車”之后，更是在專業點設置、在校師生規模以及研究成果數量上呈爆炸式增長，2000年，全國開設行政管理專業的高校僅40余家，到2009年即達到321家，到2015年全國有公共管理碩士（MPA）點的高校就有225家，行政管理學儼然成為一門“顯學”，行政管理專業也成為一個熱門的專業和“招生大戶”。但行政管理學作為一個年輕的學科，行政管理專業作為一個相對“年輕”的專業，其研究和招生規模在短時間內獲得快速擴張的同時，質量上的短板常常引起業內人士的反省。特別是2002年隨著我國高等教育進入大眾化階段，各種就業問題逐漸顯現后，我國行政管理教育中即出現了越來越明顯的職業化傾向。雖然近些年對行政管理學研究的反思要比行政管理教育深刻，且有更多的學界重量級人物的引導和參與行政管理學研究的反思活動，并在加強研究方法訓練，關注中國現實問題，提高研究質量，推進理論本土化以及最終走向國際化等方面形成了基本的共識，但對于行政管理教育的反思則比較遲緩，無論是在培養目標、學科基礎、能力要求還是在知識結構、課程體系上均存在自說自話的問題，不僅難以形成一致，甚至還出現了很多意見相左的聲音。從高等教育大眾化帶來高校分化與分層的多元化趨勢來看，形成多種觀點與聲音屬正常現象；但作為一個專業，如果缺乏基本的底線共識則會帶來專業生存與發展的危機。

首先，研究者們認為，當下行政管理并沒有像會計等專業一樣有自己核心、獨特的能力。[11]20世紀90年代末開始從政治取向到管理取向的轉變，雖然增加了大量經濟學等方面的課程，卻尷尬地發現這種樣樣都沾點卻導致樣樣都沒學精，和政治學取向下所學“屠龍之術”一樣同樣缺乏專業性。[12]李業興等對黨政部門的行政管理專業人才需求進行調研后發現，雖然對其“需要”較高，但“最需求”的比例卻不高，其中重要原因是行政管理專業相較中文等老專業歷史較短，同時其所適應的工作又具有較強的“可替代性”。[13]程建新等試圖根據各級政府對行政管理者的要求概括出作為一名合格“行政管理者”應該具備的素質，并在此基礎上提出行政管理專業素質的培養原則。[14]亦有反思者將目光投向了公務員考試，試圖根據公務員考試的要求與內容來引導行政管理專業的課程設置與教學改革。[15][16][17]

其次，行政管理專業培養目標與就業方向嚴重偏離，面臨著教學強調“狹義行政”和就業強調“廣義行政”截然分開的局面。楊成虎等認為，行政管理教育的人才目標市場定位模糊，模式趨同且僵化，學科專業性不足，遂提出要明確行政管理專業的職業化取向，加快學科建設，改革行政管理教育模式，致力于引入微觀經濟學與公共經濟學理論來改造行政管理學科與專業，使之從知識傳授向職業能力培養轉變；[18]并建議構建政府及行為認知、公眾與政府需求發現技術、公共產品和公共服務提供技術、政府形象設計技術四大課程群。[19]鄒俊等則針對培養模式與社會需求脫節的現狀和供需矛盾，從滿足“客戶”出發，直接提出要面向企業培養行政管理專業人才，要求在課程設置方面減少政治學方面課程，增設管理學與經濟學課程；在實踐教學上突出校企合作；在畢業論文中引入雙導師制。[20]

綜上所述，這一階段基于職業視角對行政管理教育的反思與調整，相對于上一階段學科邏輯，在參與主體上有了一個顯著的變化，即有更多的地方院校參與討論并發表意見，且觀點更加多元化，其目的是為了緩解就業市場帶來的壓力，提高專業人才培養質量和適應性以增強在就業市場上的競爭力和美譽度，但卻可能陷入一個新的誤區：譬如過分強調以公務員考試作為行政管理教育的指揮棒則有可能使大學教育成為“新科舉”的培訓，使大學成為考試的培訓機構；過于強調管理主義或企業管理取向則可能喪失專業的獨特性，進而喪失專業存在的合法性。所以，這種過于職業化的取向并沒有幫助行政管理教育走出困境，相反卻又陷入了一種新的迷惘之中。

三、我國行政管理應用型人才培養的

未來取向：學科知識與職業能力并重

2011年，教育部和財政部《關于“十二五”期間實施“高等學校本科教學質量與教學改革工程”的意見》出臺，正式啟動“十二五”期間的“本科教學質量工程”，要求探索有中國特色的人才培養國家標準。自2013年7月開始，教育部委托各專業教學指導委員會編制高等學校本科專業類教學質量國家標準，其中，教育部高等學校公共管理類學科專業教學指導委員會承擔了包括行政管理專業在內的公共管理類專業的教學質量國家標準的研制任務。2013年6月，應用技術大學（學院）聯盟在教育部的指導下成立。2014年3月，時任教育部副部長魯昕在中國發展高層論壇的演講中強調，2000年后600多所“專升本”的地方本科院校將逐步轉型，做現代職業教育，重點培養工程師、高級技工、高素質勞動者等。2014年4月，178所高校在河南發布了推進高校轉型與建設有中國特色的應用技術大學的《駐馬店共識》。2015年10月，教育部、國家發改委、財政部聯合發布了《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》，要求適應人才供給和需求關系的深刻變化推動高校轉型，創新應用型、技術技能型人才培養模式，深化人才培養方案與課程體系改革。

在國家治理體系現代化，高校向應用型轉變，努力提高人才培養質量的背景下，行政管理學作為一個應用型學科，行政管理作為一個應用型專業都應該大有用武之地，但這種有用武之地只是在理論上存在，并不是一種必然，需要教育共同體重建共識，并憑借高質量的研究成果和高品質的教育成果來贏得自己的一席之地。基于對行政管理教育前兩個階段發展的歷史回顧，筆者認為，未來行政管理應用型人才培養必須處理好與學科、職業的關系，這既符合世界高等教育發展規律，也符合我國的教育傳統。

“學科”本是一個屬于科學學或知識學范疇的詞匯，譯自英文“discipline”，指的是研究中的某個特別領域尤指高等院校中的研究主題，基于研究規律和邏輯體系對人類知識體系的分類。隨著社會的發展，對學科的劃分越來越細，越來越復雜。“職業”對應英文中的“occupation”和“profession”，前者可泛指一切工作，而后者則特指那些需要較高教育程度和培訓才能從事的工作。職業是屬于社會學范疇的一個概念，職業是社會分工的產物，并且隨著經濟社會的發展，一些老的職業逐漸消失，更多新的職業隨之產生。“專業”（（profession、speciality、major）則是一個教育學的詞匯。馮向東認為，專業是處于學科體系和社會職業需求的交叉點上，與在美國高校專業設置靈活，專業指大小不同的專門領域，僅相當于我國專業下的“專業方向”不同，在我國則嚴格將專業作為一級學科的下一級建制，其設置和調整均有嚴格要求與規定，這來源于20世紀50年代學習蘇聯的結果，并形成了專業口徑窄，強調就業的“專業對口”原則，最終導致專業隨著經濟發展和產業擴大而急劇膨脹，從而導致改革開放后教育部數次對專業設置進行相應調整的局面。[21]

發展到今天，專業仍然是我國高校人才培養的基本載體和課程組織形式，學科則是專業設置的依托和基礎，職業是專業培養的依據和指向。首先，行政管理作為一個應用型專業，行政管理學是行政管理專業的應用型人才培養的基礎和依托。行政管理學作為一門有情懷與使命感的應用學科，是根植于政治學土壤、沐浴著管理學甘霖而成長起來的，本來有著實證研究與規范研究兩種不同的路徑，但在工具理性較強的社會背景下，出現了明顯的管理主義傾向。進入高等教育大眾化階段后，在就業壓力越來越大的情況下，行政管理教育越來越明顯的職業化傾向可以看作是這種管理主義的直接體現；這種管理主義傾向雖然幫助學科實現了規模擴張，卻使行政管理教育面臨著考試培養或喪失專業獨立性的危險，不利于專業的長期健康發展。未來行政管理教育自然不能夠僅僅將自身定位于一個工具性專業，除了需要滿足學生畢業找工作的需要外，在注重職業技能訓練的同時，更需要依據學科基礎，面向未來，為培養具有扎實專業理論基礎、具有公共精神、人文素養與科學精神的行政管理人才而努力。其次，行政管理作為一個應用型專業，是為黨政機關、企事業單位和社會組織培養行政類、文秘類與管理類的應用型人才，所以，自然也需要加強職業技能培養，不僅需要有較強的組織策劃、溝通協調能力，而且需要有較強的調查研究與寫作能力，這些能力的獲得與提高離不開系統的訓練與指導。當然，由于高校層次不同，在學科知識和職業技能方面會有不同的側重：越是綜合型、研究型高校，越偏向學科知識，通常會建設以學科知識為取向的行政管理專業；而越是地方應用型高校，則越會偏向職業技能，通常會建設以職業技能為取向的行政管理專業。但無論如何，學科知識與職能技能作為行政管理專業的兩個支柱與依據，二者不可偏廢，在不同層次高校之間只存在比例的差異，不存在有無的問題。

所以，行政管理專業應當培養適應社會主義民主政治與市場經濟發展需要，具備公共精神、人文素養和科學精神，掌握管理方法與技術，具有組織協調、表達溝通能力與技巧，能夠在黨政機關、企事業單位、社會組織及其他相關部門勝任行政類、文秘類、管理類崗位的復合型、應用型和創新型專門人才。這一專業屬性與人才培養目標需要行政管理專業學生具備寬口徑的知識，至少可分為宏觀、中觀和微觀三個層次：在宏觀上，需要掌握和了解我國以及世界范圍的社會、經濟與政治環境與特點；在中觀上，需要掌握和了解我國以及國外政府的相關理論與知識；在微觀上，需要了解個人的心理與行為知識。而這些知識的獲得需要政治學、管理學、社會學、法學、經濟學、心理學等多學科知識的支撐。可以根據專業需要構建相應的課堂模塊，如政治學與法學模塊（政治學原理、法學概論、當代中國政府與政治、行政法等），經濟學與管理學模塊（經濟學原理、管理學原理等），心理學與社會學模塊（社會學概論、組織行為學等），行政管理核心課程模塊（行政管理學、西方行政學說史、公共政策分析、公共經濟學、公務員制度、行政管理案例分析、市政學、領導學、公共部門人力資源管理與開發等）。同時，行政管理專業學生需要的策劃組織能力、表達溝通協調能力、調查研究執行能力、自主學習與持續創新能力則可通過構建調查與研究方法課程模塊（微積分、概率論、統計學、社會調查理論與方法，社會科學研究方法，文獻檢索與述評），工作技能模塊（秘書學與檔案整理、辦公自動化、速記、公文寫作、管理溝通、演講與口才、書法、行政禮儀與面試技巧），實踐環節（認知實習、辦公自動化、電子政務與網頁設計、人力資源管理軟件綜合實習、社會問題調研、政府管理專題調研、專業綜合實習、畢業實習、畢業論文等）來實現。此外，還可以根據教師的研究方向和研究特長構建特色課程模塊，真正實現理論與方法及技能并重，保證教學內容既基于學科知識基礎具有科學性、系統性，又指向崗位需要，具有可操作性。

由此看來，專業是連接學科與職業的中介，行政管理應用型人才培養既需要注重學科知識，遵循學科發展規律，也需要明確職業指向，使職業成為專業設置與培養的方向和依據，兩者不可偏廢；但在不同層次的高校間，研究型大學的行政管理人才的培養應偏向于學科知識，而地方院校應更多側重于職業技能。例如：在美國高等教育的專業認證中，即使同一個專業在不同學校，有些偏重于職業，有些偏重于學科，可選擇不同的專業認證體系。[22]

四、結語

總之，我國行政管理教育在經歷了精英教育階段的學科邏輯導向到大眾化教育階段呈現出越來越明顯的職業化傾向后卻陷入了新的困境。在國家治理體系現代化，高校向應用型轉變，努力提高人才培養質量的背景下，筆者認為，行政管理專業的人才培養需要重新思考其與學科、職業的關系，既要注重學科知識，又要注重職業技能，在不同的高校可尋找不同的平衡點；但兩者缺一不可，最終如何落實，不僅需要相應課程體系的支撐，更需要符合要求的師資隊伍來保障。所以，這需要學界和教育界同仁的共同探索與努力。

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（責任編輯：高 靜）