以基本公共服務均等化推動區域協調發展

蘭江

[提要] 作為改革開放頂層設計的“兩個大局”，是實現社會主義四個現代化的基石，是實現中華民族偉大復興中國夢的保障。“兩個大局”在當前主要是通過區域協調發展的戰略，實現中部地區、西部地區和東北地區與東部地區的協調發展。當前，區域差距不斷擴大的根源在于生產要素特別是優質生產要素不斷從中西部地區和東北地區向東部地區加速集中，從而使馬太效應不斷強化，區域鴻溝加速擴大和加深。生產要素加速向東部地區集中主要是由于東部地區優質的公共服務以及由優質公共服務帶來的經濟和社會資源高度集中。因此，破解區域鴻溝難題的關鍵是實現公共服務特別是基本公共服務的均等化，特別是醫療、教育、交通等方面。

關鍵詞：馬太效應；基本公共服務均等化；區域協調發展

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年1月4日

一、區域協調發展和基本公共服務均等化的內涵

（一）區域協調發展。蔣清海認為，區域經濟協調發展包括：區域總量結構、產業結構、經濟布局和發展時序的協調以及區域經濟關系的協調。楊保軍認為，區域協調發展包括：（1）遵循區域與城市成長發展的規律；（2）適應區域經濟一體化發展趨勢和要求；（3）建立有效的協調機制，從自然整合走向制度安排；（4）通過良性競爭實踐科學發展觀。吳殿廷認為，區域協調主要包含三個層次：首先是區域中人地關系的協調，即人與自然環境的關系協調；其次是區域中人的協調，涉及同代人之間和代際之間的關系；再次是區域內部不同地區之間的協調。區域協調發展的實質是利益的追求和分配，即效率和公平的平衡。王文錦認為，區域協調發展是相關區域之間在經濟、政治、文化、生態上相互聯系，關聯互動，正向促進，區域利益同向增長，區域差異趨向縮小的過程和狀態。

2006年3月14日公布的《國家十一五規劃綱要》指出，促進區域協調發展是根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局。為此，規劃還提出了堅持實施推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略，健全區域協調互動機制，形成合理的區域發展格局。

（二）基本公共服務均等化。陳海威認為，基本公共服務是指一定經濟社會條件下，為了保障全體公民最基本的人權，全體公民都應公平、平等、普遍享有的公共服務。基本公共服務均等化的內涵是全體公民享有基本公共服務的機會均等、受益大體相等，同時具有較大自由選擇權。其實質在于政府要為全體社會成員生存、發展和提高擔負責任，提供基本的公共產品和公共服務，并確保普遍平等的享受。韓學麗（2009）認為，基本公共服務均等化就是指每個社會成員不論種族、身份、地位、貧富都享有大致相同的基本公共服務。換言之，政府應公平地滿足居民的基本公共需要。劉志昌（2009）認為，基本公共服務均等化是指為滿足社會成員基本的生存和發展需求，通過公共政策的實施，使人們享有基本公共服務大致相等。

2012年7月11日國務院發布了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，認為基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。基本公共服務范圍一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。

筆者認為，基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。

二、基本公共服務均等化與實現區域協調發展的關系

（一）區域發展差距持續加速擴大的原因。20世紀90年代中期以來，東部地區與其他地區的區域發展差距持續加速擴大，使我國的發展出現不平衡甚至是極化現象，資本、技術、人才等核心生產要素特別是優質的生產要素，加速向東部地區集中，“孔雀東南飛”一時成為潮流，中西部地區的發展受到嚴重阻滯，出現斷裂現象。按照西方經濟學的觀點，產出增長=（勞動份額×勞動增長）+（資本份額×資本增長）+技術進步，經濟增長的源泉可被歸結為生產要素的增長和技術進步。因此，生產要素特別是優質生產要素持續加速向東部地區集聚，必然造成區域發展失衡。

優質生產要素加速向東部地區集中，是因為東部地區在國家政策的支持下，可以提供優質的公共服務特別是優質的醫療、教育和便利的交通等基本公共服務。優質資本和技術的流動依附于人才的流動，而人才的流動是受到優質的醫療和教育、便利的交通、宜居的生活環境的吸引。三甲醫院等高層次醫院、一流大學的著名醫學院扎堆東部地區，使東部地區獲得了中西部地區無法企及的優質醫療資源；國家按照省級行政單位劃分高考錄取指標的制度，使東部地區獲得了更多更優質且只需要付出較低努力的升學機會，從而實現更高的起點；便利的交通使處于東部地區的人更能有效地發揮自己手里的資本和技術的輻射力，從而獲得更多的優質資源；人類活動帶來的氣候變化日益凸顯，東部地區的自然環境快速優質化，從而提高了生活質量。凡此種種，都使得東部地區始于國家政策的先發優勢不斷強化，形成內生優勢，不斷汲取中西部優質資源，實現長期率先發展，從而造成中西部地區與東部地區的發展差距持續擴大。

綜上所述，區域發展差距持續加速擴大的原因是生產要素特別是優質生產要素從中西部地區向東部地區持續加速集中，生產要素特別是優質生產要素從中西部地區向東部地區持續加速集中的原因是東部地區與中西部地區之間基本公共服務差距持續加速擴大。

（二）基本公共服務均等化有利于實現區域協調發展。區域發展的內生動力是優質生產要素，要實現區域優質發展，必須留住和吸引優質生產要素。而留住和吸引優質生產要素的關鍵是留住優秀的人才，因為絕大部分優質資本和技術掌握在優秀的管理和技術人才手中。人是經濟人，以追求自身利益最大化為目標，在通常情況下，“經濟人”的行為總是服務于自己的個人目的。優秀的管理和技術人才當然要到擁有優質基本公共服務的地方去，在那些地方，他們的才能可以得到最大發揮，手中的資本和技術可以得到最大運用，個人收益可以最大化，后代可以獲得良好的培養，優質的接班人也必將使最大化的優質個人利益得以長期延續，這也是每個中國人的主要追求。

在同等條件下，優質的醫療資源，可以延長個人的生命長度，提高個人的生命質量，為優質個人利益最大化奠定根基。高性價比的受教育機會，可以使資質稟賦、努力程度一般的人獲得更大的能力和素質升華，這是實現優質個人利益最大化的根本條件。便利的交通條件，可以使個人手中的資本和技術力量得以更大范圍、更安全、更有效地擴展。有了這些才能留住和吸引更多優秀的管理和技術人才，從而留住和吸引更多優質資本和技術，有了優秀的管理和技術人才、優質資本和技術，區域發展的內生動力就得到增強，進而區域優質發展就會得以實現。而醫療、教育和交通正是基本公共服務的核心內容。所以說，區域協調發展的關鍵在于優質生產要素的均衡分布，優質區域要素的均衡分布在于基本公共服務均等化。

三、基本公共服務均等化的實現

區域協調發展需要基本公共服務均等化的強力推動，而以政府為核心的公共部門在基本公共服務提供方面發揮著決定性作用，因此基本公共服務均等化必須由政府來推動和實現。當然，政府資源是有限的，應當優先實現基本公共服務的基礎內容，通過基礎內容的實現留住和吸引優質生產要素，借助優質生產要素的力量實現基本公共服務均等化，從而實現基本公共服務均等化與區域協調發展的良性互動。因此，實現基本公共服務均等化在于基本公共服務的基礎內容均等化的實現。

（一）基本公共服務的基礎內容。2012年7月11日，國務院發布的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》明確指出，基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。

筆者認為，基本公共服務的基礎內容是醫療、教育和交通。如前所述，優質醫療和教育、便利的交通，足以留住和吸引相當部分的優質生產要素，借助這些優質生產要素可以形成優質的經濟和社會結構，從而減少環境污染和資源消耗，這樣環境保護壓力可以降低，就業可以獲得保障，同時這些優質生產要素因對生活質量要求的提高，介入文化體育、通信、公用設施的意愿更高，這部分基本公共服務就可以借助市場機會得以相當部分的實現。在相對均衡的區域資源分布的環境中，人口的跨區域流動，特別是人口向少數地區加速集中，都會極大減少，這樣因資源集中而帶來人口集中的地區的住房壓力就會下降，也就是住房需求也會隨著人口分布的均衡化而實現大體均衡，從而住房投資以及住房供給也會實現大體均衡，同時住房保障問題也可以獲得基本解決；醫療和教育應該是純公共服務，不易借助優質生產要素通過市場機制得以實現；而交通建設雖然可以通過放開準入，引入社會資本和技術，借助優質生產要素通過市場機制進行工程建設，但是國家和區域整體交通建設規劃和設計以及主要資金和技術還是需要政府承擔。因此，醫療、教育、交通是基本公共服務的最基礎內容，只能由政府發揮主導作用。

（二）基本公共服務基礎內容均等化的實現

1、醫療資源的區域均等化。醫療資源不僅包括醫用住房、醫療設施、醫療設備，也包括具有高水平醫療技術的醫護人員。就一定區域而言，醫療資源的優化取決于三個方面：一是本區域現有醫療資源潛力的開發；二是更新醫療資源時選優；三是引進外部優質醫療資源。因此，醫療資源的均等化，也需要從兩個方向三個方面進行。而其中最困難和最關鍵的是具有高水平醫療技術的醫護人員分布的相對均衡。

（1）具有高水平醫療技術的醫護人員分布的相對均衡化。①開發本區域現有醫護人員潛力。本區域現有醫護人員是本區域醫護人員的骨干，也最有可能長期為本區域醫療事業做貢獻。因此，應當建立醫療人才開發培養規劃，遴選具備一定條件的本區域醫護人員到高層次醫療機構、高水平醫療研究和教育機構進修學習，并為完成進修達到一定水平的醫護人員提供公平完善的晉升機制和制度化的較高待遇水平，使之能夠學成歸來而有用武之地，并獲得相應的回報，通過示范作用帶動更多醫護人員的積極性，從而實現良性循環；②醫療人員更新時擇優選擇。因本區域現有醫護人員退休、離職，或者新增醫療機構而需要錄用新的醫護人員時，應當通過公開選拔機制遴選優秀醫護人員。當然，前提是有較多的高水平新秀愿意到本地來。要獲得較多的高水平新秀，必須建立本區域的高層次醫療機構和高水平醫學教育機構，因為通常情況下，高水平新秀在自己學習數年的地方安定下來的可能性比較大；③引進外部優質醫護人員。主要是用公平的晉升選拔機制，經費和設施保證，優厚的福利待遇，面向全國高層次醫療機構、一流大學的著名醫學院招聘高層次人才。

（2）制定和實施醫用住房、醫療設施、醫療設備新增、更新、升級規劃。依據本區域經濟發展水平、公共財政收入水平、人口自然增長水平、全國醫療發展水平，制定和實施本區域醫用住房及配套設施、醫療設備新增、更新、升級規劃，在衛生事業經費中列支，并實行年度考核。同時，也要考核醫用住房及配套設施、醫療設備利用率，以便適時調整。

2、教育資源的區域均等化。教育資源是人全面發展的關鍵，是實現合理社會流動的重要渠道。教育資源的區域均等化對優質生產要素均衡分布具有決定性的影響。

（1）逐步建立按考生人數比例分配招生指標的高考錄取制度。各省區市高考錄取指標分配的嚴重失衡，是引發人口流動特別是優秀人才向東部地區持續加速集中的重要原因，所謂為了孩子的未來發展而充分流動。在當前利益格局下，實現高考錄取的機會均等確實不能一蹴而就。可以考慮，首先建立以考生人數比例為基礎的基本指標與區域平衡指標相結合的制度：一是將每年高考招生計劃總指標的50%拿出來作為基本指標，按照當年各省區市實際參加高考考生人數的比例分配給省區市；二是將剩余的50%作為區域平衡指標，按照各省區市綜合經濟社會發展水平和國家戰略布局分配。然后，用10年左右的時間逐步將基本指標增加至總指標的90%，剩余10%的指標向老少邊窮等教育水平欠佳的地區傾斜。這樣，每個孩子在任何地方，要獲得相同水平的教育所要付出的努力程度就可以基本相當，機會平等可以基本實現，為了孩子未來發展而向部分地區流動的人口將維持在極低比例。完成學業的新秀回到家鄉的比例最高，這樣即使高等教育資源過分集中的現狀難以扭轉，也可以保證各區域優秀人才基本相當，從而在一定程度上實現區域發展內生動力的均衡化。

（2）實施中小學教育均衡戰略，逐步取消重點中小學。首先是取消重點中小學優秀選擇生源的制度；其次是對優質師資向非重點中小學的流動和交流提供政策和財力支持，以基本均衡師資；再次在前述基礎上，對各中小學同等考核，最終取消重點中小學。對此，河南省新鄭市在普通高中實施的教育均衡戰略，值得借鑒。

3、交通、特別是基礎交通建設的區域均等化。便利的交通可以為優質生產要素的集聚提供支撐，并使優質生產要素作用的發揮得以擴展，同時可以使區域內需求和市場得到最大發掘，使區域外需求和市場為我所用。這樣，區域發展內生力就會更加強勁。基礎交通建設區域均等化之后，各區域內生增長力集聚可以實現基本均衡，從而區域協調發展才能最終實現。

基礎交通建設諸如民用機場、高速鐵路、鐵路、高速公路、國道等的區域均等化，需要中央政府的統籌規劃和財力支持，允許部分項目發行債券融資，由中央政府與項目相關省區市、項目投資回報共同分擔償還，可以減輕資金壓力，使有限的資金實現效用最大化，又可以最大限度減少過度市場化帶來的負面影響。

四、結語

以醫療、教育、交通為基礎內容的基本公共服務均等化是區域協調發展的引擎。區域發展差距持續加速擴大的根源在于優質生產要素集聚的持續加速失衡，優質生產要素集聚的持續加速失衡在于基本公共服務供給的持續加速失衡。因此，實現區域協調發展的關鍵是基本公共服務均等化，特別是作為基本公共服務基礎內容的醫療和教育資源、基礎交通建設的區域均等化。以醫療、教育、交通為基礎內容的基本公共服務均等化，可以帶動人口分布特別是優秀管理和技術人才分布的均衡化，進而實現資本和技術集聚的區域均等化，從而包括優質人才、資本、技術在內的優質生產要素集聚的均衡化就可以基本實現，最終區域協調發展就會到來。所以說，以醫療、教育、交通為基礎內容的基本公共服務均等化是區域協調發展的引擎，要用以醫療、教育、交通為基礎內容的基本公共服務均等化強力推動區域協調發展。

主要參考文獻：

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[2]楊保軍.區域協調發展析論[J].城市規劃，2004.5.

[3]吳殿廷.從可持續發展到協調發展——區域發展觀念的新解讀[J].北京師范大學學報（社會科學版），2006.4.

[4]王文錦.中國區域發展研究[J].中國博士學位論文全文數據庫，2001.

[5]陳海威.中國基本公共服務體系研究[J].科學社會主義，2007.3.

[6]韓學麗.基本公共服務均等化的內涵及實現途徑分析[J].商業時代，2009.34.