中小城市公共休閑服務市場化供給研究

伍先福

[提要] 公共休閑服務市場化供給旨在同時發揮政府與市場的各自優勢，其動因主要歸結為政府供給失靈、市場供給示范以及公共行政理論的發展。為了確保公共休閑服務市場化供給的有效開展，中小城市有必要在其開展過程中采取策略。

關鍵詞：公共服務；政府失靈；市場化供給；供給模式

基金項目：廣西壯族自治區教育廳高校科研項目：“中小城市公共休閑服務的有效供給研究”（編號：LX2014680）

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年12月28日

一、公共休閑服務市場化供給的內涵

從內涵上看，公共服務市場化供給嚴格區分于一般商品的市場供給。市場供給是指通過價格機制的調節作用而由市場主體自由、自發、自愿供給市場所需商品的供給模式，其主要特征在于市場主體是主要出于利潤最大化目標而供給的；而公共服務市場化供給是指在政策引導、政府監管、財政資金扶持等前提下，由市場主體綜合應用社會管理措施和市場運營手段來供給市民所需公共服務的供給模式，其主要特征在于市場主體是出于盈利與公益雙重考慮而從長遠著眼進行供給的。可以說，公共服務市場化供給是一般市場供給的特殊形式，是融合公共管理思想和公共治理理念在內的市場供給行為，既是彌補政府供給失靈的有效手段，也是對市場供給模式的豐富和完善。

有學者指出，公共服務市場化供給有著三層主要含義：一是公共服務供給中“決策”與“執行”的相對分離；二是公共服務生產中競爭機制的存在；三是消費者對公共服務的選擇權。從本質上講，公共服務市場化是公共服務領域政府職能退縮和市場價值回歸的體現。也就是說，通過引入競爭機制，公共服務的政府壟斷供給格局被打破，市場主體通過充分發揮其比較效益優勢而最終使公共服務供給量達到最大化，使公共資源得到最有效和充分的配置，從而整體上改善了公共服務的供給質量和績效。因此，現代意義上的公共服務市場供給是指政府自覺地把市場化作為工具來改善其運作效率進而改善整個社會福利的行為。在此基礎上，公共休閑服務的市場化供給是指將公共服務的市場化供給模式應用于公共休閑服務領域的具體化行為，既遵循公共服務市場化供給的一般規律，也體現公共休閑服務供給的自有邏輯和特征。因此，可將公共休閑服務市場化供給界定為：政府和市場主體為主要滿足本地市民的公共休閑服務需求，而綜合采取行政手段與市場手段共同提供基礎性、公益性休閑產品與服務的過程。

二、中小城市公共休閑服務市場化供給的動因

中小城市公共休閑服務進行市場化供給，既是出于現實動因的考慮，也是基于公共行政理論發展的推動。

（一）政府供給失靈。政府供給失靈是指政府無法根據市民的公共休閑服務需求而有效新增公共休閑服務，且無法使已有公共休閑服務的利用率達到最大化的現象。對于中小城市而言，財政壓力、低效管理和個性化需求增長是造成公共休閑服務政府供給失靈的主要原因。首先，由于中小城市經濟發展水平相對滯后，使其稅收收入增長緩慢，而財政支出逐年增長，造成許多中小城市財政常年入不敷出。這種財政狀況的直接后果就是中小城市不得不調整其財政支出結構，使大部分的財政資金流向道路、水電、金融等基礎性公共設施建設，而作為發展享受型的公共休閑服務方面的財政支出則常年處于零增長或負增長的狀態，致使無力新增應有的公共休閑服務；其次，由于公共治理經驗的相對缺乏，尤其是專業人才的缺失，致使許多中小城市疏于對已有公共休閑服務設施設備的維護與管理，造成圖書館、博物館、文化館、體育場館、青少年宮、老年活動中心等公共休閑資源閑置或利用率極低的現象大量存在；最后，隨著居民生活水平的提高，尤其是文化生活質量的提升，中小城市居民對公共休閑服務的個性化需求增長迅速，而傳統的純政府供給模式不但不利于政府及時捕捉市民的個性化需求信息，而且即便捕捉到了這種信息，也往往在具體休閑服務供給上顯得無能為力。

（二）市場供給示范。與傳統純政府供給形成鮮明對照的是，私營部門在公共服務的經濟、效率、質量、服務水平等諸多方面勝過公共部門，從而為公共部門進行公共服務供給提供了范例和動力。尤其是西方國家20世紀80年代以后在公共服務市場化供給方面取得的驕人業績，讓人們普遍意識到，公共服務不是只有政府供給這一條道可走，也不應該只有這條路可走。與此同時，美國、英國、法國、挪威、日本、澳大利亞等國家的一些中小城市在公共休閑服務供給領域的市場化改革同樣成效顯著。這些成熟的供給模式和成功的經驗做法雖然不能照搬照抄，但卻為我國中小城市的公共休閑服務供給改革提供了非常有用的思路參考和經驗借鑒，促使其走出傳統純政府供給的狹隘限制之中，也為探索具有中國中小城市特色的公共休閑服務市場化供給模式提供了動力源泉。

（三）理論發展的推動。在西方國家公共服務市場化的嘗試性實踐中，西方學者積極探討，豐富并完善了公共行政理論，從而為公共服務的進一步市場化提供了理論依據。其中，最有代表性的是新公共管理理論和公共選擇理論。新公共管理理論主張將公共部門與私營部門置于平等競爭的地位，認為現代管理技術與方法不僅適用于私營部門，也同樣適用于公共部門，公共部門不應該成為公共服務的唯一提供者，而是應將適合市場化操作的部分交由私營部門或第三部門來提供。公共選擇理論旨在將市場機制的優越性與公共治理的傳統優勢進行有機融合，認為市場在眾多領域都比政府更有優越性，更具競爭力，主張通過市場力量來改善政府的職能，進而提高政府的治理效率，因而應更多地依賴市場機制來提供公共服務。這些公共行政理論的發展不僅推動了西方國家的公共服務市場化進程，也較大程度上適應了我國公共服務市場化改革的需求，因而同樣能為我國公共休閑服務市場化供給提供智力支持。

三、中小城市公共休閑服務市場化供給基本策略

（一）明確市場化供給的范圍。根據公共休閑服務是否具有排他性和競爭性，可將公共休閑服務分為純公共休閑服務和準公共休閑服務。其中，純公共休閑服務兼具非競爭性和非排他性，所占數量比例不高，且因多帶有保健因素性質而難以對居民休閑生活產生直接的積極影響，主要包括城市景觀系統、自然環境、人文環境、交通環境等公共休閑環境服務；而準公共休閑服務的競爭性或排他性并不完整，且可進一步將其細分為兼具競爭性與非排他性的第一類準公共休閑服務，兼具個人排他性與非競爭性的第二類準公共休閑服務，以及兼具集體排他性與非競爭性的第三類公共休閑服務（也叫俱樂部公共休閑服務）。從具體涵蓋范疇上看，第一類準公共休閑服務主要包括城市綠地、城市廣場、免費公園、免費濱水休閑區等；第二類準公共休閑服務主要包括半收費公園、半收費濱水休閑區、度假旅游區、空中休閑區等；第三類準公共休閑服務則主要包括博物館、圖書館、電影院、文化宮、體育場館、植物園、動物園、水族館、游樂園等。

從理論上看，所有公共休閑服務均可采用市場化手段來完成供給，但其市場化作用機制會因公共休閑服務能否直接形成市場價格而存在較大差異。由于純公共休閑服務和第一類準公共休閑服務并不具備排他性特征，難以形成市場競爭價格，只能采取由政府部門先購買市場服務后打包向市民供給的形式來進行市場化供給；而具備排他性特征的第二類準公共休閑服務和俱樂部公共休閑服務，則可采取由市場主體通過市場價格渠道直接向市民供給的形式來開展市場化供給。從實踐上說，由于我國中小城市數量眾多，其經濟社會發展所處階段存在較大差異，其相應的公共休閑服務供給水平也是參差不齊。因此，各中小城市應從其自身實際出發，應用市場化供給理論，分階段、分任務選擇部分公共休閑服務，遴選合適的市場化供給模式，采取先行先試、逐步推廣的思路與原則來推進公共休閑服務的市場化供給進程。

（二）遴選恰當的市場化供給模式。在西方國家的公共服務市場化供給實踐中，產生了許多對該國或該地區行之有效的供給模式。對此，我國學者劉維林總結認為，可對西方國家公共服務市場化供給模式按照市場機制作用從“弱”到“強”進行排序，依次是政府直接生產、政府間協議、增量市場化、合同承包、特許經營、存量市場化、自由市場、自愿服務等典型制度安排。我國中小城市在選擇公共休閑服務的市場化供給模式時，既不能照搬照抄西方做法，也不能無視這些成熟模式的借鑒作用，而是應該結合其自身實際加以吸收、利用，并發揚光大。

筆者認為，較為適合我國中小城市公共休閑服務市場化實際的供給模式主要有合同承包、特許經營、增量市場化與存量市場化四種。首先，合同承包是指政府通過服務合同、管理合同和租賃合同等形式將公共休閑服務的某個環節承包給市場主體供給完成后，再由政府統一打包向市民提供整體休閑服務的過程。囿于自身供給能力的不足，尤其是專業知識與專業人才的缺乏，中小城市的純公共休閑服務與第一類準公共休閑服務應盡量采用這種模式來供給；其次，特許經營是指政府將公共休閑服務的整體經營權轉讓給市場主體，并由市場主體直接向公眾提供公共休閑服務的過程，具體又包括BOT、BOOT、BTO、BOO等不同形式，主要適應于第二類與第三類準公共休閑服務的市場化供給。由于這種模式基本無需政府公共財政的支持，對中小城市的財政支出預算來說是一個較大的利好，財政預算緊張的中小城市可考慮主要采用這種模式來推進公共休閑服務的市場化供給，但要注意防范由此而可能引起的國有資產流失問題；再次，增量市場化是指中小城市對新增公共休閑服務予以部分市場化或整體市場化的行為。一方面中小城市可對較具市場潛力且對資金要求較高的新增公共休閑服務，如旅游度假區的開發，通過降低或放寬市場準入的形式交由市場主體來完成供給；另一方面中小城市可對市場潛力一般但資金要求不高的新增公共休閑服務，如電影院、游樂場、動植物園等的開發，通過采取合同承包或特許經營形式來激勵市場主體完成供給；最后，存量市場化是指中小城市通過出售、贈與或清算等形式將已有公共休閑服務轉讓給私人或民間機構經營與管理的行為，主要適應于政府疲于管理、且運營績效慘淡的少數公共休閑服務。

（三）充分調動市場供給主體的積極性。不論采用哪種市場化供給模式，其關鍵在于市場主體的主觀認同和積極參與，而市場主體供給公共休閑服務的動力一般源于政府補貼、政府采購利潤或市場價格所產生的盈利，并以最后一種的利潤率最高。其中，政府補貼盈利模式主要適用于市場主體采用半收費形式向市民供給公共休閑服務的情況，如動植物園、郊野公園等的市場化供給；政府采購盈利模式主要適用于合同承包的市場化供給模式；市場價格盈利模式主要適用于特許經營的市場化供給模式。雖然三種情況的利潤率水平與其承擔的風險大小是成正比的，但市場主體往往更愿意承擔大風險的同時享受高利潤，致使許多采用政府補貼或政府采購形式來供給公共休閑服務的行動難以得到有效落實。而且由于中小城市的自身特點，其政府補貼或政府采購所產生的利潤率相對更低，也就意味著其市場化供給的難度更大。因此，僅從利潤角度來激勵市場主體，有可能出現市場化供給失靈的結果。

值得欣慰的是，從國內外的公共服務市場化供給實踐來看，很多成功例證中的市場主體供給動力并非主要源于或僅僅源于商業利潤，而是很大程度上源于市場化供給過程所產生的參與性激勵。對此，國內學者王宇總結認為，公共服務市場主體的參與性激勵包括創新的樂趣、利他主義與互惠主義、學習效應、社區歸屬與同行認同、職業提升的信號效應等。這種參與性激勵理論的發展為中小城市的公共休閑服務市場化行動開展提供了很好的智力支持。為此，中小城市一方面有必要成立公共服務市場化供給的專門研究機構，對市場主體的參與性激勵理論展開針對性的應用研究；另一方面應積極總結并探索適合其自身實際的公共休閑服務市場化供給模式，尤其應注意對參與性激勵理論的實踐檢驗。

（四）引導市民對市場化供給服務進行消費。雖然理論上應該根據市民需求來提供公共休閑服務，但由于市民公共休閑服務需求偏好識別難度大且識別成本高，致使很多情況下出現供給先于需求、或用供給創造需求的局面，這樣極易產生部分公共休閑服務過度供給與部分公共休閑服務供給不足之間的矛盾，其直接后果便是公共休閑資源的低效率利用與休閑公共財政的重復性或冗余式支出，其間接后果便是會對市場供給主體產生負激勵，甚至由此產生市場化供給難以為繼的惡性循環。因此，通過提高現有公共休閑服務的利用率來引導市民消費，不但有利于市民生活質量尤其是休閑品質的提升，而且有利于推動市場化公共的良性循環。

一方面政府可以通過主題活動的開展來引導市民消費。對于政府先采用合同承包形式采購后整體向市民供給的公共休閑服務而言，如城市公園、城市廣場、城市綠地、濱水休閑區、公共圖書館、公共博物館等，雖然其一般以免費或接近免費的形式向市民提供，但這些公共休閑場所、場館閑置或利用率低下的現象普遍存在，如中小城市的多數公共圖書館與公共博物館基本上常年處于門可羅雀的狀態。針對這種情況，政府有責任和義務扮演好引導者的角色，針對中小城市多數市民的需求，定期或不定期地開展市民青睞的主題活動，引導市民多消費、常消費；另一方面政府可以通過適當的消費補貼來鼓勵市民消費。當一項公共休閑服務以特許經營的方式向市民提供時，其價格一般不再具有公益性。這時，政府可適當采取消費補貼的辦法。例如，有的中小城市轄區內景區或游樂場對持本地身份證的居民進行打折優惠（其折扣部分由政府補貼給商家），這種措施對拉動本地市民的公共休閑服務消費具有較大積極作用。

總體來看，中小城市公共休閑服務的市場化供給原理和過程比純政府供給或純市場供給要復雜很多，而且會因中小城市經濟社會發展水平、居民收入水平、居民消費偏好等的不同而存在較大差異。因此，中小城市的公共休閑服務市場化供給應統籌規劃、從長計議，不可目光短淺、一蹴而就。

主要參考文獻：

[1]劉厚金.我國公共服務市場化的問題分析與完善對策[J].江西社會科學，2009.6.

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