論制定《中華人民共和國海綿城市促進法》的必要性

摘 要 近年來，中國的環(huán)境問題越來越突出，城市中內(nèi)澇現(xiàn)象嚴(yán)重，夏天就能泛舟于城市之中，到了冬天又極度缺水，在此背景下，西方國家的海綿城市理念越發(fā)受到執(zhí)政者的重視。海綿城市對中國來說是一個舶來品，要想在全國推進海綿城市的建設(shè)必須遵循頂層設(shè)計的思路，由立法者制定《中華人民共和國海綿城市建設(shè)法》，再由立法者去推動該部門法的發(fā)展。本文試圖從理論和實踐兩個層面來探討海綿城市建設(shè)的中國路徑。

關(guān)鍵詞 海綿城市 頂層設(shè)計 立法

作者簡介：劉蔚，四川大學(xué)法學(xué)院2013級環(huán)境與資源保護法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D920.0 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-015-02

一、 海綿城市的基本理念

（一）海綿城市產(chǎn)生的背景

第二次世界大戰(zhàn)后，各西方主要資本主義國家為了振興經(jīng)濟，盡快從醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，不遺余力地發(fā)展工業(yè)，上世紀(jì)六七十年代環(huán)境污染事件集中爆發(fā)，其中水污染事件最為突出。因為淡水資源是較稀缺的資源，為了節(jié)約用水和防止水污染，西方國家先是制定嚴(yán)格的用水量標(biāo)準(zhǔn)和污染指標(biāo)，通過“堵”的手段來保護水資源，但是這種方式是一種強硬的行政手段，一定程度上加重了企業(yè)的負擔(dān)，抑制了市場經(jīng)濟的活力，難以長久，于是各國在環(huán)境保護中不斷總結(jié)經(jīng)驗，探索出了一條以建設(shè)海綿城市為中心的保護水資源的新路徑，這是一種疏的手段，通過“疏”、“堵”結(jié)合來持續(xù)地保護水資源，其實質(zhì)是發(fā)揮城市原來的地形來積累雨水，充分發(fā)揮自然下墊面和生態(tài)本底對雨水的滲透作用，充分發(fā)揮植被、土壤、濕地等對水源的自然凈化作用，使得城市像海綿一樣，對雨水具有吸收和釋放功能，能夠彈性地適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害 。

（二）海綿城市的概念及特征

海綿城市顧名思義，就是指通過系統(tǒng)的規(guī)劃城市的建筑和道路，使得城市能夠像海綿一樣具有彈性，在雨天能過有效地搜集雨水資源，在水資源匱乏的時候能夠及時將前期吸收的水資源放出，做到收放自如，實現(xiàn)城市水資源的良性循環(huán)，在城市建設(shè)開發(fā)過程中，加強規(guī)劃建設(shè)管控，通過源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理，采取屋頂綠化、透水鋪裝、下凹式綠地、雨水收集利用設(shè)施等措施，使建筑與小區(qū)、道路與廣場、公園和綠地、水等具備對雨水的吸納、蓄滯和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”，其具有如下特征：

首先是海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性。海綿城市的建設(shè)首先需要縝密的市政建設(shè)規(guī)劃，主要內(nèi)容包括道路、綠地、橋梁、工業(yè)、建筑的設(shè)計。現(xiàn)代城市總是通過大規(guī)模的建設(shè)道路來緩解交通擁堵問題，這就造成硬質(zhì)道路面積過多，影響了城市對雨水的吸收，造成嚴(yán)重的城市內(nèi)澇。城市中的大片綠地被改建成工業(yè)開發(fā)區(qū)和商品住宅，導(dǎo)致綠地面積銳減，無法通過綠地來收集雨水。另外，城市的市政規(guī)劃總是做表面文章，建廣場，建高樓，而忽視了城市地下排水管網(wǎng)的建設(shè)，使得城市在洪澇季節(jié)無法及時有效地排水。

其次是海綿城市建設(shè)的跨區(qū)域性。海綿城市不能僅就單個城市進行建設(shè)，要協(xié)調(diào)好城市與農(nóng)村，城市與城市之間的關(guān)系。十八屆三中全會規(guī)定省以下環(huán)境保護行政機關(guān)垂直管理的規(guī)定為海綿城市的建設(shè)奠定了好的基礎(chǔ)。 各個城市制定海綿城市建設(shè)規(guī)劃時要注意與區(qū)域內(nèi)其他城市之間的協(xié)調(diào)，制定好規(guī)劃后報上級環(huán)保行政機關(guān)審批。人們往往會因為思維定式將海綿城市的規(guī)劃局限于單個城市之內(nèi)，嚴(yán)重違背了環(huán)境保護工作的整體性，甚至?xí)茐纳鷳B(tài)環(huán)境。

最后是海綿城市建設(shè)的持續(xù)性。現(xiàn)代城市偏重于經(jīng)濟發(fā)展，大規(guī)模征收綠地來建設(shè)廠房，公路和建筑，在綠地逐漸減少，道路、建筑逐漸增多的情況下提出建設(shè)海綿城市的設(shè)想。那么，城市市政建設(shè)的現(xiàn)狀是與海綿城市的要求背道而馳的，面對既定事實城市建設(shè)者只能逐步改變。一方面在舊城改造時，拆除矮舊房子建設(shè)高層住宅以便節(jié)省土地，增加綠地面積，用新型材料建設(shè)道路，增強路面的透水性。另一方面在建設(shè)新城區(qū)時合理地安排綠地與道路的比例，科學(xué)布置地下排水管網(wǎng)一步一步地向海綿城市邁進。

二、 西方主要國家海綿城市建設(shè)的經(jīng)驗

（一）德國

二戰(zhàn)后德國分裂為東德與西德，西德由于經(jīng)濟發(fā)達在海綿城市建設(shè)的過程中積累了豐富的經(jīng)驗。德國由于是法西斯軸心國因此在二戰(zhàn)中城市建筑未受到損害，因此東德的海綿城市也是在原先市政基礎(chǔ)上建設(shè)的，具有漸進性。由于當(dāng)時德國是歐洲第一強國，市政建設(shè)較為先進，再加上德國人嚴(yán)謹?shù)乃季S，德國城市中道路與綠地的比例合理，地下排水管網(wǎng)發(fā)達，城市內(nèi)澇較為少見。因為發(fā)展工業(yè)導(dǎo)致的水資源緊缺，使得管理者認識到有必要收集雨水涵養(yǎng)水源，此后管理者逐步在城市中建設(shè)雨水收集設(shè)施，東德在海綿城市的建設(shè)過程中始終沒有大動干戈。

西德在戰(zhàn)后實行社會主義制度在上世紀(jì)七八十年代經(jīng)濟逐漸萎縮，市政建設(shè)水平遠落后于西德。雖然東德多雨，但是沒有完備的收集雨水設(shè)備和發(fā)達的地下排水管網(wǎng)，城市內(nèi)澇嚴(yán)重，在兩德統(tǒng)一后，東德開始建設(shè)海綿城市，用新型材料建設(shè)道路和住宅，增強其透水性，合理規(guī)劃綠地面積，大規(guī)模建設(shè)雨水收集設(shè)備，將收集的雨水跨區(qū)域輸送到其他缺水的地方。我國可以借鑒德國的經(jīng)驗來協(xié)調(diào)東中西部海綿城市的建設(shè)，東部為中西部提供建設(shè)資金，中西部可以將收集來的雨水輸送到東部，支持其經(jīng)濟發(fā)展。

（二）美國

美國在二戰(zhàn)后成為世界頭號強國，擁有強大的經(jīng)濟和科技實力，美國進行了大規(guī)模的道路建設(shè)，但此舉并沒有太大影響，因為美國人口較少，美國的水資源緊缺問題并不突出。在美國的海綿城市建設(shè)過程中偏重于排水，并不重視對雨水的收集。美國的城市立體化特征突出，地上有四通八達的道路，地下有強大的給排水系統(tǒng)。美國地下排水管網(wǎng)的建設(shè)值得我國學(xué)習(xí)。美國城市的地下管網(wǎng)不是孤立設(shè)計的，全國就是一個大系統(tǒng)，雨水經(jīng)過這些管網(wǎng)連接污水處理廠最后直接排入大海。二戰(zhàn)戰(zhàn)火未燒及美國本土，因此美國的市政建設(shè)始終保持先進水平，隨著水資源的保護成為全球共識，美國人的節(jié)能意識必定會增強，將來會重視對雨水的吸收利用，通過對美國排水管網(wǎng)的分析，我們認為美國將來在建設(shè)雨水收集系統(tǒng)時，也會建設(shè)一個互相聯(lián)通的大系統(tǒng)，然后將這個系統(tǒng)與污水處理廠相連接，將處理后的雨水輸送到家庭、工廠和學(xué)校。

美國城市地下管網(wǎng)的發(fā)達程度與排污能力處于世界領(lǐng)先地位，每個城市都有現(xiàn)代化的排水設(shè)施，不僅能夠高效排水排污，還能起到平衡城市生態(tài)系統(tǒng)的功能，以洛杉磯為例，其地下管道總長度約9000多公里，其中一些有近140年歷史。分布在市中心的管道多為混合管道系統(tǒng)以便同時處理污水和雨水，其好處在于可以節(jié)省地下空間，不妨礙市內(nèi)地鐵及其他地下管線的運行，而在郊區(qū)，主要采用分離管道系統(tǒng)，即污水和雨水分別在不同管道中進行處理，這樣做的好處是可以提高水處理的針對性，提高效率。

（三）新加坡

新加坡法治化程度高，環(huán)保水平世界領(lǐng)先，海綿城市的建設(shè)頗具特色。新加坡國土狹小，資源匱乏，國民具有超強的節(jié)能意識，新加坡的供水管網(wǎng)按照家庭和工業(yè)分類而設(shè)。家庭內(nèi)部飲用水和洗漱用水也分成不同管網(wǎng)。新加坡的規(guī)模就和中國的普通地級市相當(dāng)，因此其建設(shè)海綿城市的限制較少，發(fā)展較快，全國一盤棋統(tǒng)一行動。新加坡政府制定《海綿城市建設(shè)促進法》作為建設(shè)海綿城市的統(tǒng)領(lǐng)，接著又制定了《海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化法》對道路、綠地、建筑等制定了具體可操作的標(biāo)準(zhǔn)。在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)置海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組作為海綿城市建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，將海綿城市建設(shè)的成果作為政府官員的政績考核內(nèi)容。政府制定海綿城市建設(shè)規(guī)劃后廣泛聽取社會各界的意見予以修改補充。政府還將海綿城市的知識放入中學(xué)教材，使得海綿城市的建設(shè)具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。

現(xiàn)在新加坡正在大力推行雨水工程，許多建筑物和住宅外部都裝有專用雨水流通管道，內(nèi)部建有蓄水池，雨水經(jīng)過處理后使用，一般用戶除飲用之外的其他生活用水，用這個雨水利用系統(tǒng)基本可以解決。新加坡政府還采用稅收減免和補助津貼等政策鼓勵民眾建設(shè)這種節(jié)能型房屋，從而使雨水得到循環(huán)利用，節(jié)省了不少水資源。在新加坡的城市建設(shè)中，最良好的基礎(chǔ)設(shè)施是完善的、遍及全城的城市給排水管道和生活污水處理廠。

三、 制定《中華人民共和國海綿城市促進法》的必要性

改革開放以來，我國一直致力于發(fā)展經(jīng)濟，而且認為發(fā)展工業(yè)是發(fā)展經(jīng)濟的重中之重，因此整個城市的市政規(guī)劃都圍繞發(fā)展工業(yè)展開。在“要致富，先修路”這一口號的號召下，我國各地都大規(guī)模地通過征地修路來獲得經(jīng)濟的一時發(fā)展，使得綠地面積極度萎縮，硬質(zhì)道路的面積大為增加。以經(jīng)濟中心上海市為例，上海于十年前就完成撤縣建區(qū)工作，上海現(xiàn)在城鎮(zhèn)化程度非常高，只有城市沒有農(nóng)村，沒有幾片像樣的綠地，只有孤零零的樹木，到處都是硬質(zhì)道路，由于地處長江出海口，在梅雨季節(jié)城市內(nèi)澇嚴(yán)重，另外大量的人口和工業(yè)造成了嚴(yán)重的用水缺口，建設(shè)海綿城市迫在眉睫，更為可悲的是上海的土地資源已近枯竭，建設(shè)海綿城市已沒有回旋余地，只有融入其它地區(qū)才能建設(shè)海綿城市。

上海只是中國的一個縮影，中國地大物博，各地氣候差異明顯，只有最高立法機關(guān)進行頂層設(shè)計才能協(xié)調(diào)好各地的海綿城市建設(shè)，目前全國已有130多個城市制定了海綿城市建設(shè)方案，根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議有關(guān)部署，確定的目標(biāo)核心是通過海綿城市建設(shè)使70%的降雨就地消納和利用，圍繞這一目標(biāo)確定的時間表是到2020年，20%的城市建成區(qū)達到這個要求，如果一個城市建成區(qū)有100平方公里的話，至少有20平方公里在2020年達到這個要求，到2030年，80%的城市建成區(qū)要達到這個要求。海綿城市對我們來說是一個舶來品，我們沒有任何經(jīng)驗，只能借鑒西方國家的經(jīng)驗進行建設(shè)，在這點上海綿城市與循環(huán)經(jīng)濟極為相似，我們可以參照發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的方法來建設(shè)海綿城市。

學(xué)術(shù)界主流觀點認為循環(huán)經(jīng)濟法屬于環(huán)境法學(xué)科的分支 ，那么我國在制定《海綿城市促進法》時也要對其進行準(zhǔn)確定位，在調(diào)整對象上，海綿城市建設(shè)促進法主要調(diào)整人們在海綿城市建設(shè)中形成的社會關(guān)系，其內(nèi)容主要是政府機關(guān)、公民和各種社會組織在海綿城市建設(shè)中的權(quán)力，權(quán)利和義務(wù)，目的是保護城市水資源，實現(xiàn)城市水生態(tài)的良性循環(huán)。保護水環(huán)境只是保護生態(tài)環(huán)境的一個部分，因此，我們可以明確海綿城市建設(shè)促進法屬于環(huán)境法學(xué)科。海綿城市和循環(huán)經(jīng)濟具有相同的產(chǎn)生背景，我們可以在總結(jié)各地建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上先制定《海綿城市建設(shè)促進法》作為全國范圍內(nèi)建設(shè)海綿城市的總綱領(lǐng)，然后由各地根據(jù)自身特點通過制定地方性法規(guī)的方式制定各項具體標(biāo)準(zhǔn)，并報全國人大備案。海綿城市在建設(shè)中一定要優(yōu)先保護生態(tài)，現(xiàn)在我國已經(jīng)將全國一半多的城市納入海綿城市建設(shè)的試點。

黨的十八屆四中全會決定厲行法治，建設(shè)社會主義法治國家，那么今后在建設(shè)海綿城市的過程中也要運用法治方式遵循法治思維。在立法中明確建設(shè)主體的范圍、方式、職責(zé)，將海綿城市的建設(shè)成果納入各級政府的績效考核范圍內(nèi)，待各地建設(shè)經(jīng)驗成熟后制定《海綿城市規(guī)劃法》等相關(guān)法律，使得海綿城市的建設(shè)實現(xiàn)法治化，實現(xiàn)城市的科學(xué)發(fā)展。

注釋：

呂忠梅.環(huán)境法新視野.中國政法大學(xué)出版社.2000.55.

胡鞍鋼、王紹光主編.政府與市場.中國計劃出版社.2000.59.

呂忠梅.中國環(huán)境法的革命.環(huán)境資源法論叢（第一卷）.法律出版社.2000.9.