對(duì)“公益訴訟”制度的幾點(diǎn)思考

摘 要 2012年8月31日，新修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向法院提起訴訟。”自此，“公益訴訟”這一概念正式進(jìn)入我國(guó)司法體系當(dāng)中。而分別于2014年3月15日和2015年1月1日修訂實(shí)施的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》也加入了有關(guān)公益訴訟的規(guī)定。其實(shí)在我國(guó)立法尚未引入“公益訴訟”這一概念之時(shí)，學(xué)界對(duì)其的研究和討論就已經(jīng)開始了，而隨著2015年1月由民間環(huán)保組織自然之友和福建綠家園聯(lián)合提起的福建南平生態(tài)破壞案（以下簡(jiǎn)稱“南平案”），以及2015年7月由上海消保委就手機(jī)預(yù)裝應(yīng)用軟件引發(fā)侵權(quán)責(zé)任糾紛提起的公益訴訟分別成為我國(guó)首例環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)公益訴訟，在制度真正應(yīng)用到實(shí)踐中之后，人們?cè)诔姓J(rèn)公益訴訟存在的必要性的同時(shí)也逐漸發(fā)現(xiàn)其在實(shí)踐中存在的問(wèn)題和漏洞。本文在關(guān)注公益訴訟案件以及眾多學(xué)者對(duì)于該項(xiàng)制度的討論之后，總結(jié)想法，希望這些思考能對(duì)新制度的完善有所幫助。

關(guān)鍵詞 公訴法 公益 法律

作者簡(jiǎn)介：高圣亞，華東政法大學(xué)司法鑒定專業(yè)在讀碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-042-02

一、從立法目的角度討論起訴主體資格問(wèn)題

我們不難發(fā)現(xiàn)，《民事訴訟法》中對(duì)于公益訴訟的原告主體資格做了嚴(yán)格的限制，只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織才有資格提起公益訴訟。其中，“法律規(guī)定的有關(guān)組織”是指從事與其所提起的公益訴訟相關(guān)的社會(huì)組織，而“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”則主要是指檢察機(jī)關(guān)和行政主管機(jī)關(guān)。此項(xiàng)規(guī)定引起了廣泛的討論，可以說(shuō)公益訴訟的原告主體資格是該項(xiàng)制度中爭(zhēng)議最大的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，要探討一項(xiàng)具體制度的規(guī)制問(wèn)題，應(yīng)從其制度創(chuàng)制的目的入手。

公益訴訟的目的主要有三點(diǎn)：

第一，保護(hù)公共利益。現(xiàn)階段正值我國(guó)社會(huì)快速變革的時(shí)期，污染環(huán)境、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，而又缺乏法律層面上有效的解決措施，公益訴訟制度便可有效地填補(bǔ)這一缺失。這也是其區(qū)別于私益訴訟的主要特征。

第二，落實(shí)我國(guó)現(xiàn)行實(shí)體法的相關(guān)規(guī)定。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)范也在日益與時(shí)俱進(jìn)，而一些新型的社會(huì)關(guān)系雖然已在相應(yīng)的民事實(shí)體法中做了調(diào)整，卻缺乏相應(yīng)的程序支撐， 因此公益訴訟制度是涉公益糾紛法律解決的制度保障。

第三，以法律手段彌補(bǔ)行政監(jiān)管之局限。單純以行政監(jiān)管的方式維護(hù)公共利益存在諸多局限，也難以滿足社會(huì)發(fā)展之需要，同時(shí)為全面貫徹依法治國(guó)方針，將社會(huì)糾紛之解決逐步納入法治軌道應(yīng)是必行之舉。

筆者認(rèn)為，引入公益訴訟制度之根本目的應(yīng)是為了彌補(bǔ)行政監(jiān)管之局限性，因?yàn)閱渭兙捅Ｗo(hù)公共利益而言，如果投入足夠多的資源，單純依靠行政手段也可做到，而且相對(duì)于訴訟手段更為及時(shí)高效。而經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐我們發(fā)現(xiàn)，依靠行政手段維護(hù)公共利益存在太多不足和局限：

第一，違法成本低。我國(guó)現(xiàn)有的行政處罰措施對(duì)于許多處罰對(duì)象而言太過(guò)輕描淡寫，污染環(huán)境和侵害消費(fèi)者權(quán)益的違法主體在巨大的利益回報(bào)面前，往往會(huì)選擇“你罰你的，我做我的”，即便真正受到處罰也不會(huì)“傷筋動(dòng)骨”達(dá)不到威懾的作用。

第二，監(jiān)管不到位。由于行政資源的有限性，許多行政違法行為很難被全部發(fā)現(xiàn)。而同時(shí)某些地方行政主管單位本著“地方保護(hù)主義”的心態(tài)或受其他因素的影響監(jiān)管不到位，消極不作為現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

公益訴訟制度的出現(xiàn)為這些問(wèn)題的解決帶來(lái)了方法，而筆者認(rèn)為將可以提起公益訴訟的主體擴(kuò)大到與該訴訟利益相關(guān)的每個(gè)公民將會(huì)使該項(xiàng)制度變得更加有效。首先，就對(duì)違法行為的發(fā)現(xiàn)能力上來(lái)說(shuō)，我們很難保證所謂“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”就真的比之前單純的行政主管部門要更強(qiáng)，從某種程度上來(lái)講無(wú)非是多了幾個(gè)監(jiān)管部門而已，畢竟機(jī)關(guān)、公益組織的資源和監(jiān)管能力也依舊有限。但污染環(huán)境和侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為就算能躲過(guò)公益組織、主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管也必定逃不過(guò)受污染環(huán)境周邊的居民以及權(quán)益受損之消費(fèi)者的眼睛，因此筆者認(rèn)為，要真正通過(guò)“公益訴訟”制度來(lái)加強(qiáng)對(duì)于公共利益的保護(hù)則應(yīng)將利益相關(guān)的公民納入到提起公益之訴的主體范圍中來(lái)，這樣才能做到對(duì)于侵害公共利益行為的“無(wú)死角監(jiān)控”，徹底解決之前行政監(jiān)管過(guò)程中信息不對(duì)稱的問(wèn)題。

再者，有關(guān)組織在提起公益訴訟之時(shí)會(huì)核算被告之行為對(duì)環(huán)境或是消費(fèi)者造成的損失，提起相應(yīng)數(shù)額的賠償要求，這樣就避免了行政處罰太輕，難以對(duì)違法主體造成威懾以及罰金不足以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境之損失的問(wèn)題。但公益訴訟之被告所涉行為往往會(huì)對(duì)具體的人造成具體的損失，雖為公益之訴，而私益之受損亦不應(yīng)被忽視，以組織及單位的名義提起之訴訟很難照顧到每個(gè)因被告之行為而受到損失的個(gè)體，因此仍會(huì)使違法主體免于賠償其所造成的部分損失。而若利益相關(guān)之公民有權(quán)以個(gè)人或一個(gè)群體的名義提起公益之訴，為避免其利益繼續(xù)受損，則必會(huì)有類似于“排除妨礙”或“恢復(fù)原狀”之訴求，因此既補(bǔ)償了因被告之行為所造成的具體個(gè)人的損失，也會(huì)相應(yīng)的達(dá)到“公益”的目的。

二、 公益訴訟起訴標(biāo)的額的核定問(wèn)題

目前，我國(guó)公益訴訟類型僅限于涉及污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益的案件。就這兩類案件而言，原告方所能提出的訴請(qǐng)大致包括恢“恢復(fù)環(huán)境、排除妨礙、停止侵害”等，而“罰金”或者“補(bǔ)償金”亦是訴請(qǐng)中的重要一項(xiàng)。相對(duì)于“私益”訴訟而言，公益類訴訟案件的標(biāo)的額往往要經(jīng)過(guò)一個(gè)更為復(fù)雜的核算過(guò)程，如“南平案”中，法院最終對(duì)被告做出來(lái)250萬(wàn)元罰款的最終判決。根據(jù)判決書，這250萬(wàn)元系委托第三方評(píng)估公司所作出的，其中生態(tài)修復(fù)過(guò)程總費(fèi)用在評(píng)估時(shí)的價(jià)值約為110.9萬(wàn)元；生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失約為134萬(wàn)元，其中損毀林木價(jià)值5萬(wàn)元，推遲林木正常成熟的損失價(jià)值2萬(wàn)元，植被破壞導(dǎo)致碳釋放的生態(tài)損失價(jià)值、森林植被破壞期生態(tài)服務(wù)價(jià)值、森林恢復(fù)期生態(tài)服務(wù)價(jià)值127萬(wàn)元，加上相關(guān)案件審理費(fèi)用等，共計(jì)總費(fèi)用約250萬(wàn)元。由此可見，經(jīng)過(guò)一個(gè)比較復(fù)雜的評(píng)估過(guò)程，對(duì)于環(huán)境類公益訴訟案件環(huán)境效益上的損失還是可以作出具體的評(píng)估的，而且本著“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，此類罰金也并不會(huì)產(chǎn)生什么異議。然而“南平案”中涉及的環(huán)境破壞發(fā)生在礦山之上，涉及的是28.33畝林地，雖對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了比較大的破壞，但并沒(méi)有太多的涉及到具體個(gè)人的利益，生態(tài)環(huán)境的污染和破壞“牽一發(fā)而動(dòng)全身”往往會(huì)對(duì)周邊居住的群眾造成影響甚至是身體、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)質(zhì)性損害，試想此類案件在國(guó)內(nèi)定不鮮見。在這樣一種情況下被告所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任就不僅僅是恢復(fù)生態(tài)環(huán)境那么簡(jiǎn)單，單單委托評(píng)估機(jī)構(gòu)核算生態(tài)效益的損失也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到案件應(yīng)有的標(biāo)的額度。

相對(duì)于環(huán)境類公益訴訟而言，侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益的案件則更難確定賠償金的額度，因?yàn)榇祟惏讣坏┮怂阗r償金額則會(huì)涉及消費(fèi)者范圍的確定、訴訟通知、當(dāng)事人參加訴訟、和解協(xié)議的審查、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)、損害金額的證明方法、賠償金的分配等許多問(wèn)題， 甚至有時(shí)會(huì)遇到有些侵權(quán)行為造成的損害結(jié)果很難用金錢量化的情況。如上海消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)對(duì)“三星”和“歐泊”兩家企業(yè)發(fā)起的公益訴訟所針對(duì)的是手機(jī)預(yù)裝了大量應(yīng)用軟件且不能卸載的問(wèn)題。測(cè)試表明，手機(jī)預(yù)裝的應(yīng)用軟件在消費(fèi)者無(wú)操作的情況下，仍然會(huì)發(fā)生流量消耗，其中一款手機(jī)在受試的120小時(shí)（5天）消耗了近80MB流量。由此看來(lái)，兩家企業(yè)的行為已經(jīng)對(duì)消費(fèi)者造成了實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)損失，然而將這種損失量化再具體到每個(gè)消費(fèi)者是很難做到的，因此我們看到上海市消保委的訴請(qǐng)是“請(qǐng)求法院判令被告在其所銷售智能手機(jī)外包裝或說(shuō)明書中明示手機(jī)內(nèi)預(yù)裝軟件的名稱、類型、功能、所占內(nèi)存，同時(shí)請(qǐng)求法院判令被告為其所銷售智能手機(jī)內(nèi)所有預(yù)裝軟件提供可直接卸載的途徑。”而“三星”和“歐泊”兩家企業(yè)因侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為所獲之利益以及消費(fèi)者之損失并沒(méi)有被提及。

筆者認(rèn)為，要全面客觀地核算公益訴訟案件的標(biāo)的額，可以在起訴之前通過(guò)公示的方式尋找利益相關(guān)人。公益訴訟案件往往涉及范圍廣，社會(huì)影響大，因此，無(wú)論提起該項(xiàng)訴訟的主體是誰(shuí)，實(shí)際上都是代表了所有因被告之行為而遭受損失個(gè)體，因此在核定賠償金額時(shí)，應(yīng)當(dāng)以一定的方式保障所有利益相關(guān)人的受償之權(quán)利。因此，“公示”便是一種很好的解決方法。在公示期間，所有該案件的利益相關(guān)人都可以向起訴主體提交自己因被告之行為而受損失的證據(jù)，由起訴主體或委托第三方評(píng)估公司在正式起訴之前核算出具體的賠償金額，而對(duì)于在公示期結(jié)束仍未提交資料的利益相關(guān)人則視為放棄索賠的訴請(qǐng)。這樣，至少在形式條件上給予了所有利益相關(guān)人要求賠償?shù)臋C(jī)會(huì)，使公益訴訟的賠償標(biāo)準(zhǔn)更加公平全面。

前文中我們討論過(guò)關(guān)于擴(kuò)充公益訴訟的原告主體問(wèn)題，而提到賠償金額的核算我們發(fā)現(xiàn)，若所有利益相關(guān)人都按照受損程度得到公平賠償，反而會(huì)造成廣大群眾缺少起訴動(dòng)力的情況。因?yàn)椋紫龋鳛閭€(gè)人利益受到損失的個(gè)體之一，為“公共利益”而提起訴訟本就不是其個(gè)人的責(zé)任，而承擔(dān)了繁瑣的訴訟程序之后，即便最終勝訴，所獲之賠償也只是總標(biāo)的百分之一、千分之一，就更加讓人難以產(chǎn)生動(dòng)力；其次，一旦提起訴訟，自己便從一個(gè)利益相關(guān)人變成了矛盾的焦點(diǎn)和中心，以個(gè)人的力量代表公眾利益而對(duì)抗被告往往是一個(gè)團(tuán)體或一個(gè)企業(yè)，其壓力也可想而知。好在相關(guān)的問(wèn)題在古羅馬時(shí)期就已經(jīng)具有了相應(yīng)的解決辦法：古羅馬市民法規(guī)定公益訴訟由擔(dān)任國(guó)家公職的人代表國(guó)家行使訴權(quán)，由于考慮到公職人員數(shù)量有限及其積極性問(wèn)題，具有造法效力的大法官敕令規(guī)定具有公民權(quán)的羅馬市民可以自己的名義向法庭提起基于公眾利益的訴訟，賦予公民以訴訟權(quán)利，同時(shí)規(guī)定公職人員提起公益訴訟獲得法庭判決支持的，被告所支付的罰金收歸國(guó)庫(kù)，但起訴者可以得到一定的獎(jiǎng)金，由市民提起公益訴訟成功的，罰金歸起訴者所有，幾人對(duì)同一事實(shí)起訴的，由法官選擇其中一人擔(dān)任原告。 由此可見，早在古羅馬時(shí)期，公益訴訟的原告主體就已然擴(kuò)充到了公民，雖然古羅馬時(shí)期“公民”的概念具有相當(dāng)?shù)木窒扌裕琅f是對(duì)制度的重大完善。同時(shí)，為解決起訴的積極性問(wèn)題，對(duì)起訴者設(shè)置了相應(yīng)的“獎(jiǎng)勵(lì)”。對(duì)于現(xiàn)階段公益訴訟制度而言，完全可以借鑒古羅馬時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)，一旦公益之訴獲得支持，則在罰金中專門拿出一定的比例用于獎(jiǎng)勵(lì)起訴的原告主體，獎(jiǎng)勵(lì)其為公益而發(fā)聲的行為。

另外，在公益訴訟案件的訴訟請(qǐng)求中，對(duì)被告的懲罰性請(qǐng)求的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置也亟待完善。我國(guó)目前的懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)多以倍數(shù)計(jì)算，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第49條規(guī)定：經(jīng)營(yíng)者提供商品或服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買商品價(jià)款或服務(wù)費(fèi)用的兩倍；《食品安全法》第96條規(guī)定：違反本法規(guī)規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款10倍的賠償金。此類以倍數(shù)計(jì)算罰金的方式可以在公益訴訟計(jì)算罰金的過(guò)程中進(jìn)行借鑒。此外，在其所造成的損害難以量化的情況下，可請(qǐng)求沒(méi)收被告因其行為所帶來(lái)的違法所得，并處一定數(shù)額的罰金。這樣，類似上海消保委訴“三星”和“歐泊”的案件中，僅僅要求判處其停止侵權(quán)行為而無(wú)懲罰性賠償，致使公益違法成本低的問(wèn)題將會(huì)得到有效的解決，公益訴訟制度對(duì)于侵害公共利益的行為的震懾力將會(huì)大大增加。

注釋：

江偉、傅郁林.民事訴訟法學(xué)（第三版）.北京大學(xué)出版社.2015.428.

陶建國(guó)，等.消費(fèi)者公益訴訟研究.人民出版社.2013.339.

張艷蕊.民事公益訴訟制度研究.北京大學(xué)出版社.2007.32.