我國農(nóng)村扶貧立法制度的職能分析

摘 要 扶貧是一項非常艱難漫長的解決過程，是一項長期的系統(tǒng)工程，本文從農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，經(jīng)過對農(nóng)村扶貧立法的調(diào)查研究，明確了農(nóng)村扶貧立法的必要性和重要性，進而提出了在具體實施過程中，各個職能部門應如何完善自身的職能，如何進行職能劃分，進而更好的更行之有效的解決農(nóng)村扶貧立法的實施過程。

關鍵詞 農(nóng)村 扶貧立法 意義 職能

作者簡介：張賢菊，貴州省六盤水市水城縣委黨校，講師。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-050-02

概述：扶貧立法在西方已經(jīng)較為普及，在中國，自改革開放以來，在國家各部委的努力下，包括河北、貴州、四川、黑龍江等大概有11余省建立了扶貧方面的地方性法規(guī)，2012年成立了由全國人大農(nóng)委、國家發(fā)改委、財政部、國務院扶貧辦等單位組成的扶貧立法工作領導小組，開始針對農(nóng)村扶貧開發(fā)問題征求各界意見稿。但是國家性的扶貧法律尚未健全。目前扶貧開發(fā)方面也是存在一些問題的，整個過程暴露出一些不科學、不穩(wěn)定等不良現(xiàn)象，可見農(nóng)村扶貧法律的及早建立能夠彌補我國扶貧問題在法律上的空白，也更能夠規(guī)范今后在農(nóng)村扶貧問題上的工作的開展和各項舉措的實施，扶貧法律的實施是迫在眉睫的。就它現(xiàn)實的可能性來說，郭海亮代表說，針對現(xiàn)在的扶貧方面的法規(guī)和目前的扶貧形勢來說，在這個基礎上中央層面進行扶貧立法是必然的。

一、 建立農(nóng)村扶貧立法制度的必要性

我國國土面積遼闊，自古以來因為土地資源上的分布不均衡導致的生產(chǎn)水平的差異從古至今依舊存在，這也就直接導致了農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展上的滯后性，有些農(nóng)村依舊過著非常貧困的生活，加之在國家分配制度和國家發(fā)展政策上對城市的傾斜，使農(nóng)村生產(chǎn)力較為落后的現(xiàn)在沒能得到很大程度上的緩解，而這種現(xiàn)象不是通過時間能夠有效解決的，而是要通過政策通過法律去規(guī)范農(nóng)村發(fā)展的模式，通過立法使農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展起來，農(nóng)民的思維活躍起來，農(nóng)村的面貌得以換新。可見農(nóng)村目前是急需扶貧立法去推進自身發(fā)展的。扶貧的難度大需要立法的推進。在近幾年來隨著經(jīng)濟的發(fā)展，貧困人口已經(jīng)大范圍的縮減，但是農(nóng)村扶貧的任務還是非常艱巨。

（一）在國土資源上的分布不平等，我國的國家性質(zhì)決定，國土資源是歸國家和集體所有，對國土資源的開發(fā)和分配使得農(nóng)村農(nóng)民處于劣勢地位

從《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源》等文件中可以清晰的看到，這些國有資源一般都是掌握在國有企業(yè)當中，他們有開采的權利，也有獲得部分收益的權利，而農(nóng)民所能掌握的比如像森林資源、礦產(chǎn)資源等都是被限制的，農(nóng)民只能依靠有限的土地謀求生存和發(fā)展，有的甚至會鋌而走險，違規(guī)去開采資源，這種實際上資源分配上的不公平造成農(nóng)民“過度”的需求，這種過度的需求是非這種在現(xiàn)實中存在的不公平的抗爭，而這也恰恰需要法律去規(guī)范。

（二） 在國民收入的再分配又加重了城鄉(xiāng)之間的不平衡

國民收入在經(jīng)過初次分配之后，又會在全國范圍內(nèi)進行再次分配，以完善基礎設施，保證公共事業(yè)比如學校、醫(yī)院等的建設，在我國的分配體系中，近三十年，國民收入的再分配一直是向著城市和向著工業(yè)傾斜的，農(nóng)業(yè)為國民生產(chǎn)總值的貢獻率要大于農(nóng)業(yè)在國民收入在分配中的比例，這與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的核心地位是相背離的。縱觀農(nóng)村的基礎設施建設，在近幾年醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等事業(yè)取得了發(fā)展，但還是與城鎮(zhèn)有相當大的差距，導致城市的孩子不愿意進入農(nóng)村的教育環(huán)境。還有就目前的社會保障體系看，城市中的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療保險以及住房公積金、企業(yè)年金等社會保障內(nèi)容遠遠多于農(nóng)村，農(nóng)村目前建立的農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)醫(yī)保等相比城市還是相差非常懸殊，農(nóng)村為國民生產(chǎn)總值貢獻著力量，但是在享受的資源上卻不是非常完善，這使農(nóng)村處于一種孤立無援的境地，顯得有些無助，這樣的分配制度使農(nóng)民喪失了防止最基本的貧困問題產(chǎn)生的最后一道法律保障，這就更加迫切的呼喚扶貧法的建立。

（三） 我國在較長時期內(nèi)推行的不均衡的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)效率優(yōu)先，由點帶面，由東向西，由少數(shù)富裕人口帶動大多數(shù)貧困人口

法律是與經(jīng)濟發(fā)展水平相對應的，呈現(xiàn)出正相關，如果經(jīng)濟發(fā)展水平高，人們對法律的認可和運用的程度也高，相反，如果農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，那么他對法律的認可程度也會較低，正因為國家在兩個方面的不同側(cè)重，在經(jīng)濟的整體發(fā)展水平與法律的完善水平呈現(xiàn)正相關的背景下，城市和農(nóng)村的區(qū)域發(fā)展不均衡使得農(nóng)村人口迫切需要爭取相同的法律權益。

二、 建立農(nóng)村扶貧立法制度的意義

我國推進農(nóng)村扶貧立法是看到了農(nóng)村在脫貧進程中的一些刻不容緩的問題，同時也要看到加快扶貧立法的意義。國外的發(fā)展經(jīng)驗像美國在50年代就已經(jīng)頒布了《沙漠土地法》、《 地區(qū)再開發(fā)法》等事關可持續(xù)發(fā)展方面的法律，英國也在50年代開始著手用法律手段去調(diào)節(jié)失業(yè)率的問題，這些發(fā)達國家的事例擺在了我們面前，告訴我們要想縮小貧富差距應該先立法，雖說西方國家的事例與我國的國情不是完全相符的，但是用立法的手段去實現(xiàn)脫貧仍有現(xiàn)實的可行性，有不可否認的意義。正如人大代表冷新生說的那樣，“國家應加快扶貧立法的進程，確保貧困地區(qū)、貧困人口在法律法規(guī)的框架內(nèi)得到有效扶持，促進財政公共資源、社會資源等向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。如應重點在農(nóng)村危舊土坯房改造、農(nóng)村道路升級、農(nóng)村校舍危房改造等方面加大支持力度”等，為扶貧立法獻計獻策的有很多人，無疑是看中了扶貧立法對農(nóng)村發(fā)展的指導意義。具體來說包括以下幾個方面：

（一）扶貧立法能夠保持扶貧工作的長期性

我國有13億的人口，分布在960萬平方公里的土地上，二十三個省，五個自治區(qū)，四個直轄市，要實現(xiàn)扶貧不是一朝一夕的事情，更不可能是一蹴而就的。發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展史也從一個側(cè)面告訴我們，解決貧困問題與人類的發(fā)展史是相伴而生的，做好長期斗爭的打算必須要有一個行之有效的并且是非常穩(wěn)定的法律的支撐，這是由法律本身的性質(zhì)決定的，它代表了大多數(shù)人的意志，正如一句話所說的那樣“法律對于權利來講是一種穩(wěn)定器，而對于失控的權力來講則是一種抑制器。只有以法律為行動的準繩，才能夠保證農(nóng)村扶貧工作的長期性和有效性，而不是中斷或者是改變，這樣往往會斷送之前的勞動成果。

（二）扶貧立法能夠維護大多數(shù)人的權利

在法律面前人人都是平等的，其追求幸福的權利，享有社會資源的權利以及接受教育、接受救濟的權利都是平等的，不會因為是否貧困而受到削弱，這種與生俱來的權利就需要法律去進行維護。對于農(nóng)村的發(fā)展來說，扶貧立法無疑是對人權的最高的肯定，把發(fā)貧困作為政府工作的出發(fā)點和落腳點，作為一項長期的規(guī)劃納入法制的軌道，作為一個政府所必須要承擔的使命和責任，正如一句話說的，“一個社會如果不能充分關注保障問題、特別是社會脆弱成員的保障問題，很可能要忍受破壞性不利后果的折磨。”因此扶貧立法能夠維護農(nóng)村人口的切身利益，保障人權。

（三）扶貧立法能夠監(jiān)督扶貧資金用到刀刃上的

首先，扶貧資金的缺口較大，每年國家投入的扶貧資金不足以對所有貧困地區(qū)進行扶持，依靠單純的資金投入進行扶持收到的效果也是杯水車薪，資金的缺口依舊很大，扶貧資金的來源和配套也不穩(wěn)定；其次，國家對于扶貧的資金投入不少，但是能夠把每一分錢用到刀刃上卻不是某個團體或者是某些個人能夠保證的，一方面是因為扶貧項目因管理不善造成了無法回款，投入的部分資金都打了水漂，二是因為缺乏有效的監(jiān)督和管理導致部分資金在中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)了流失。因此說扶貧立法能夠?qū)Y金的使用情況進行有效的監(jiān)管，確保每一分扶貧的資金用到位少出錯。

三、 農(nóng)村扶貧立法制度的職能分析

（一） 農(nóng)村貧困地區(qū)的群眾挑起大梁，依靠全體社會成員形成合力

群眾是地區(qū)發(fā)展的主力軍，在面對扶貧立法的問題上，應首先加強自身對法律的理解，通過對教育的重視，加強對農(nóng)業(yè)科學技術的學習，提高生產(chǎn)力水平，還有加強對法律的學習，能夠理解扶貧法中對農(nóng)村貧困地區(qū)的政策知識，通過對法律知識的解讀，把握自身的優(yōu)勢以謀求發(fā)展，還有就是加強對信息化的接觸，以增強對地區(qū)發(fā)展的判斷的能力和執(zhí)行的能力，能夠利用國家給的扶貧資金和有利的政策，進行科學化的生產(chǎn)。除此之外，扶貧立法也是全社會的共同責任，通過免稅、免租等的方式鼓勵發(fā)達地區(qū)近日農(nóng)村貧困地區(qū)投資修路建廠，立法能夠鼓勵多方人士加入到扶貧的隊伍中來，既能夠保證自身的權益，同時又會享受到國家的政策，扶貧立法無疑是給了投資者一顆定心丸。

（二）各級政府正確行使權利并履行義務

扶貧法除了要規(guī)定農(nóng)村貧困者應該要履行的義務和享有的權利之外，還有明確作為扶貧主題的政府應該承擔的社會責任，實現(xiàn)“政府主導”的工作模式，政府要承擔像社會募集資金，向農(nóng)村貧困地區(qū)提供基礎設施和公眾服務的職責，形成以政府為主導的專門管理機構，不再停留在簡簡單單的像貧困人群發(fā)放補助方面，而且要進行全方位的統(tǒng)籌規(guī)劃，整合社會資源，利用扶貧資金發(fā)展產(chǎn)業(yè)，理順農(nóng)村扶貧開發(fā)的體系，實現(xiàn)由這一個專門機構集中管理的格局，通過明確主體的方式明確責任，簡化流程，增強效率。只有依法規(guī)范農(nóng)村扶貧開發(fā)的各項管理制度和監(jiān)督制度，把扶貧開發(fā)真正納入法治軌道，才能進一步提高扶貧開發(fā)工作的總體水平和標準。

（二） 要求各級財政、審計、紀檢監(jiān)察部門承擔起監(jiān)督管理的職能

目前在扶貧資金的使用過程中是存在一些不容小覷的問題的，比如扶貧辦對扶貧資金只有執(zhí)行落實的義務，沒有監(jiān)督的義務，其他部門負責調(diào)撥也不負責對資金使用情況的監(jiān)管，這樣就務必會導致部分人員對這部分扶貧資金進行挪用等問題，會滋生貪污腐敗等問題，因此由多個部門形成合力對這部分資金進行監(jiān)管是非常必要的。所以我認為必須通過扶貧立法的方式，設置專門的資金管理機構，由財政、紀檢等部門負責監(jiān)管，并對之后扶貧資金的使用情況進行定期或者不定期的檢查審核，實現(xiàn)最嚴控的把關和追責制度，這樣才能夠最大程度的實現(xiàn)專款專用，不僅實現(xiàn)了法律層面上的公平公正，而且在實際操作中也能夠最大限度的顧及到農(nóng)村貧困人群的切身利益。

四、 結(jié)語

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中已經(jīng)明確表示，農(nóng)村的扶貧立法的制定已經(jīng)刻不容緩，已經(jīng)提上了議事日程，這是黨執(zhí)政為民的體現(xiàn)，也表明了政府實現(xiàn)共同富裕的決心和意志，也反應了廣大貧困地區(qū)群眾擺脫貧困的愿望，把扶貧開發(fā)的工作從單純的依靠行政手段，變?yōu)榉墒侄魏托姓侄蔚慕Y(jié)合，更能夠加快農(nóng)村地區(qū)的脫貧的步伐，最終實現(xiàn)共同富裕，共同享有每個公平都享有的各種權益，改變落后面貌。

參考文獻：

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