對(duì)民族鄉(xiāng)不屬民族自治地方觀點(diǎn)的商榷

摘 要 民族鄉(xiāng)法律地位模糊導(dǎo)致民族鄉(xiāng)發(fā)展的諸多困境，對(duì)于民族鄉(xiāng)是否屬于民族自治地方，現(xiàn)有法律及學(xué)者多有分歧。就目前而言，無(wú)論從民族鄉(xiāng)人口數(shù)量、還是民族問題解決及我國(guó)政治改革深化出發(fā)，都需要將民族鄉(xiāng)列為民族區(qū)域自治地方。唯有如此，才能深化民族區(qū)域自治制度，消除分歧，加快民族鄉(xiāng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)民族平等團(tuán)結(jié)的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 民族鄉(xiāng) 民族自治地方 民族平等

作者簡(jiǎn)介：牛志民，中央民族大學(xué)法學(xué)院民族法專業(yè)博士研究生，研究方向：少數(shù)人權(quán)益保障。

中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-167-02

民族鄉(xiāng)是在少數(shù)民族相對(duì)聚居區(qū)域建立的基層政權(quán)組織，具有保障散居少數(shù)民族平等權(quán)利的作用，是我國(guó)民族區(qū)域自治制度的重要補(bǔ)充。其發(fā)展歷程經(jīng)歷自治地方-民族區(qū)域自治地方-法律地位模糊三個(gè)階段。第一階段在建國(guó)前中日民族矛盾為主的抗戰(zhàn)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨為團(tuán)結(jié)廣大人民群眾，在馬列主義理論基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，摸索出建立自治地方的途徑，當(dāng)時(shí)對(duì)自治地方行政級(jí)別不加區(qū)分，統(tǒng)稱自治區(qū)；第二階段在建國(guó)初期民族區(qū)域自治制度逐步確立時(shí)期，我國(guó)對(duì)行政區(qū)域進(jìn)行級(jí)別劃分，民族鄉(xiāng)沒有排除在民族區(qū)域自治地方之外；第三階段始自1954年，“民族鄉(xiāng)”作為術(shù)語(yǔ)首次出現(xiàn)在法律規(guī)范中，并被排除在民族區(qū)域自治地方之外，但其享有民族區(qū)域自治地方的大部分權(quán)利。對(duì)民族鄉(xiāng)被排除在民族區(qū)域自治地方的原因，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部解釋道：“憲法草案上規(guī)定，少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)稱民族鄉(xiāng)，不冠自治名稱，這是因?yàn)閹啄陙?lái)的經(jīng)驗(yàn)證明，在相當(dāng)于鄉(xiāng)一級(jí)的自治區(qū)，由于地區(qū)很小，人口很少，受條件限制，不可能行使憲法草案第二章第五節(jié)規(guī)定的自治權(quán)。”

鄉(xiāng)級(jí)區(qū)域不設(shè)立民族區(qū)域自治地方，最初源于鄉(xiāng)內(nèi)人口少、素質(zhì)低、無(wú)法行使立法權(quán)、不能設(shè)立武裝部隊(duì)及法院檢察院等理由。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，有的學(xué)者也將經(jīng)濟(jì)總量小作為不設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)民族區(qū)域自治地方的根據(jù)。毫無(wú)疑問，這些觀點(diǎn)都與我國(guó)民族區(qū)域自治制度設(shè)立的初衷背道而馳，也不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)。人口因素限制、民族問題已經(jīng)解決、改革發(fā)展都無(wú)需將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，這些認(rèn)識(shí)有其偏頗之處，下面一一進(jìn)行詳細(xì)分析：

一、人口因素不限制民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方

“民族鄉(xiāng)由于范圍小，人口少，涉及的立法問題也少，就一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)所遇到的問題，國(guó)家和省一級(jí)自治地方的法規(guī)都可以包括，不需要也不可能再制定一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)的法規(guī)，確切地說(shuō)，它不具備立法條件。”這種主張乍看似乎符合現(xiàn)實(shí)，但仔細(xì)分析卻不具合理性。

第一，就歷史發(fā)展而言，民族自治地方不是憑空而來(lái)的，是中國(guó)共產(chǎn)黨自抗日戰(zhàn)爭(zhēng)年代以來(lái)不斷摸索總結(jié)創(chuàng)設(shè)的，其設(shè)立宗旨在于維護(hù)少數(shù)民族合法權(quán)益基礎(chǔ)上確保民族平等、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)繁榮。所以人口數(shù)量和區(qū)域大小，從來(lái)都不是決定民族區(qū)域自治地方是否設(shè)立的根本要件，區(qū)、鄉(xiāng)、村三級(jí)都曾統(tǒng)稱自治區(qū)，沒有人口多少或管轄區(qū)域大小之分。在管轄范圍上有的相當(dāng)于后來(lái)的縣區(qū)級(jí)行政區(qū)域，有的相當(dāng)于鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域。“1941年定邊縣建立的回民自治鄉(xiāng)，起初只有37戶。”1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》及1952年《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，延續(xù)了上述觀點(diǎn)，確立了鄉(xiāng)級(jí)民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)。民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族人口比例更不是影響民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治的因素。1983年12月29日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔1983〕201號(hào)）規(guī)定：“建立民族鄉(xiāng)，少數(shù)民族的人口在全鄉(xiāng)總?cè)丝谥兴嫉谋壤话阋园俜种笥覟橐耍粋€(gè)別情況特殊的，可以低于這個(gè)比例。”根據(jù)吉林省民族事務(wù)委員會(huì)1984年民族鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，吉林省洮安縣胡里吐蒙古族鄉(xiāng)全鄉(xiāng)9177人中，蒙古族1210人，滿族12人，回族8人，全部少數(shù)民族人口僅1230人，占全鄉(xiāng)總?cè)丝诘谋壤椭?3.4%。由此可見，人口總量與少數(shù)民族人口比例都不是決定是否設(shè)立民族鄉(xiāng)的關(guān)鍵因素。我們應(yīng)基于少數(shù)民族繁衍生息的歷史文化以及民族平等團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的角度考慮是否設(shè)立民族鄉(xiāng)。

第二，就自治權(quán)而言，人口因素也不是影響民族鄉(xiāng)自治權(quán)行使的因素。無(wú)論是民族區(qū)域自治中的自治權(quán)，還是西方政治制度中的自治權(quán)，以及我國(guó)村民委員會(huì)中的自治權(quán)，都沒有人口數(shù)量的要求。我國(guó)1998年11月4日通過《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，2010年10月28日進(jìn)行修訂。人口達(dá)到千人左右的村都能推行自治，人口規(guī)模在20000上下的民族鄉(xiāng)不能實(shí)行自治，實(shí)難說(shuō)得通。“忽視或否認(rèn)民族雜居地區(qū)少數(shù)民族的自治權(quán)利，這不但與我黨一貫堅(jiān)持的民族平等團(tuán)結(jié)政策，與《中華人民共和國(guó)憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的在少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治的精神不符，而且與民族雜居地區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族實(shí)際情況也不相吻合。”以人口和區(qū)域影響自治權(quán)特別是自治權(quán)中立法權(quán)的行使為由，將民族鄉(xiāng)排除在民族區(qū)域自治地方之外，與我國(guó)的民族區(qū)域自治制度南轅北轍。

二、民族問題仍需要將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方

伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新，特別是全球經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、一體化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善，人口流動(dòng)頻繁，大江南北長(zhǎng)城內(nèi)外都是流動(dòng)人口的大軍。但少數(shù)民族大雜居、小聚居的分布局面沒有根本改變，少數(shù)民族分布地域占我國(guó)總面積近60%，與12個(gè)國(guó)家毗鄰的21000多公里的國(guó)境邊境線，絕大部分由少數(shù)民族居住。民族問題仍是關(guān)系國(guó)家政治穩(wěn)定、主權(quán)統(tǒng)一、邊防鞏固、社會(huì)團(tuán)結(jié)的全局性重大問題，民族問題在我國(guó)一定期限內(nèi)仍將是社會(huì)進(jìn)步和政治穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要核心問題，能否建立和諧健康的民族關(guān)系，直接影響我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，甚至決定成敗。不僅我國(guó)如此，世界其他國(guó)家也是如此。近年，伊拉克、敘利亞等國(guó)家的動(dòng)蕩無(wú)不與民族關(guān)系遭到破壞直接相關(guān)。我國(guó)歷史也告誡我們：民族問題解決得好的時(shí)段社會(huì)就安定團(tuán)結(jié)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮；民族關(guān)系受到破壞的時(shí)期則社會(huì)動(dòng)蕩不安，人民生活水深火熱，經(jīng)濟(jì)倒退。目前我國(guó)總體社會(huì)環(huán)境是穩(wěn)定的，但影響民族關(guān)系的因素仍存在，破壞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的不利條件尚未全部消除。對(duì)此，“解決民族問題的政治形式是解決民族問題的一切形式中最根本的形式……為解決民族問題的其他形式提供了一種實(shí)現(xiàn)保障平等權(quán)利的空間或機(jī)制。”民族鄉(xiāng)恰恰是在少數(shù)民族聚居的小區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立的，旨在保障小聚居少數(shù)民族當(dāng)家作主的民族平等權(quán)利。將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，不僅能推進(jìn)民族鄉(xiāng)發(fā)展，更是解決少數(shù)民族小聚居范圍內(nèi)民族問題不可或缺的形式。“對(duì)于民族鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)，除了民族鄉(xiāng)政府、各類社會(huì)組織（包括民族性社會(huì)組織）、公民個(gè)人作為治理主體，還需要突出區(qū)域內(nèi)‘各個(gè)民族，即‘以民族為單位在治理主體中的平等地位。”少數(shù)民族作為中華民族大家庭的一員，都為中華民族發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，都有享受民族區(qū)域自治的權(quán)利。因人口少、地域小就剝奪這種民族區(qū)域自治權(quán)，絕非民族區(qū)域自治制度應(yīng)有之義。何況，民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族對(duì)享有民族區(qū)域自治權(quán)的需求很強(qiáng)烈。因此，無(wú)論作為民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族的需求而言，還是民族區(qū)域自治制度健全完善而言，民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，都是解決少數(shù)民族發(fā)展問題的必然選擇。

三、政治制度改革亟需民族鄉(xiāng)列為民族區(qū)域自治地方

根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，我國(guó)行政級(jí)別分中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)。有學(xué)者主張，為減少行政層級(jí)提高治理能力和管理效率，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷，增加縣區(qū)級(jí)政府部門力量。這種主張有其合理性，但在一定期限內(nèi)缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層組織，在聯(lián)系基層民眾和縣區(qū)政府機(jī)關(guān)之間具有重要作用，特別是我國(guó)大部分民眾居住地距離縣城比較遠(yuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著處理民眾絕大部分日常繁瑣問題的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是貫徹落實(shí)農(nóng)村農(nóng)民各項(xiàng)政策的重要環(huán)節(jié)，是聯(lián)系縣與民眾的中間環(huán)節(jié)，將其取消，勢(shì)必導(dǎo)致國(guó)家政策無(wú)法順利下達(dá)，也無(wú)法確保下情上達(dá)。民族鄉(xiāng)除了承擔(dān)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共同職能外，還需確保民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族參政議政的權(quán)利，保護(hù)傳承具有民族特色的文化風(fēng)俗習(xí)慣，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和建設(shè)精神文明的重要作用。民族鄉(xiāng)這些職能履行不到位的重要原因之一就在于民族鄉(xiāng)法律地位不清：民族鄉(xiāng)各項(xiàng)優(yōu)惠政策因其不屬于民族區(qū)域自治地方而成為空頭支票。“還有一部分人認(rèn)為民族鄉(xiāng)小，無(wú)關(guān)全面建設(shè)的大局。”而我國(guó)的政治制度改革的目標(biāo)，就在于推進(jìn)民主進(jìn)程，提高社會(huì)的自我治理和自我管理，賦予民族鄉(xiāng)民族區(qū)域自治地方的法律地位恰恰與改革趨勢(shì)完全相同。只有加強(qiáng)民族鄉(xiāng)作為民族區(qū)域自治地方建設(shè)，授予其民族區(qū)域自治權(quán)。才能更好地銜接村與縣民主改革，推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村治理能力發(fā)展。

同時(shí)，民族區(qū)域自治制度的最終落實(shí)還在基層，能否落實(shí)到位，會(huì)否發(fā)揮其預(yù)期作用和價(jià)值，更多在于民族區(qū)域自治范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)單位對(duì)自治制度的貫徹落實(shí)。我國(guó)民族區(qū)域自治制度缺乏創(chuàng)新性和可操作性，其根本原因之一就在于民族區(qū)域自治制度過分強(qiáng)調(diào)主體的行政級(jí)別，只設(shè)立自治縣、自治州和自治區(qū)，而這些層級(jí)自治主體又缺乏共同性，所以導(dǎo)致《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》中的規(guī)定缺乏在基層的執(zhí)行主體。而民族鄉(xiāng)作為處理民族關(guān)系的基層法律主體，行使著與民族區(qū)域自治制度大部分相同的權(quán)利，因其被列于民族區(qū)域自治制度的補(bǔ)充地位，十分容易被忽視，從而導(dǎo)致我國(guó)的民族區(qū)域自治制度整體缺乏可操作性和實(shí)效性。欲想發(fā)揮民族鄉(xiāng)應(yīng)有作用，增強(qiáng)民族法律法規(guī)的執(zhí)行效果，必須將民族鄉(xiāng)納入民族區(qū)域自治制度范疇，授予其應(yīng)有的自治權(quán)。這也是云南等省在撤并民族鄉(xiāng)過程中改建民族鎮(zhèn)的原因。總之，無(wú)論是民主制度改革，還是民族區(qū)域自治制度的深化完善，都需要將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，進(jìn)一步加強(qiáng)其建設(shè)，而不是視為民族鄉(xiāng)可有可無(wú)，任其自生自滅。

此外，也有學(xué)者將鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政不能滿足自身需求、無(wú)法設(shè)立同級(jí)的人民法院和人民檢察院以及武裝部隊(duì)作為民族鄉(xiāng)不納入民族區(qū)域自治地方的理由。其實(shí)，這種邏輯本身就是錯(cuò)誤的，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算是按照級(jí)別進(jìn)行的，也就是一旦行政區(qū)域級(jí)別確定，其財(cái)政預(yù)算也相應(yīng)確定。伴隨財(cái)稅改革，各種觀念已喪失其基礎(chǔ)。同理，人民法院和、人民檢察院和武裝部隊(duì)也都是根據(jù)行政區(qū)域級(jí)別設(shè)立，能否設(shè)立人民法院、人民檢察院和武裝部隊(duì)與是否設(shè)立民族區(qū)域自治地方關(guān)系不大。特別是伴隨我國(guó)政治體制改革不斷深入，人民法院、人民檢察院和武裝部隊(duì)的設(shè)立也已經(jīng)打破區(qū)域限制，則其更不應(yīng)成為阻礙民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方。所以，我們應(yīng)將民族鄉(xiāng)列為民族區(qū)域自治地方，以便更好發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。

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