小產權房法律問題研究

摘 要 近兩年，小產權房問題成為當前亟待解決的社會難題。它不僅涉及到經濟、法律層面，涉及到政府、農民個人、農村集體和開發商等多個利益主體，而且還涉及到農村土地產權、城鎮住房保障等復雜的制度層面。本文就從法律的角度來探討小產權房目前產生的社會矛盾等問題，對小產權房面臨的困境探討解決之道。

關鍵詞 小產權房 土地管理制度 住房保障制度

作者簡介：張凱南，山西財經大學法學院2014級經濟法專業在讀研究生，研究方向：財稅法。

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-186-02

一、小產權房的概述

（一）小產權房的定義

法律上并沒有嚴格界定何為小產權房，也根本沒有規范的法律術語，小產權房只是大家通俗的稱呼。為了區別經法定審批程序在國有土地上建設出售的商品房（俗稱大產權），住房和城鄉建設部發布的《關于購買新建商品房的風險提示》中，對小產權房做了如下定義：“在農民集體所有的土地上建設的房屋，未經規劃、未繳納土地出讓金等費用向集體組織以外的居民銷售，并且其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村委會頒發”。

（二）小產權房的性質

我國《土地管理法》規定，房地產開發所需的土地限于國有土地，集體土地的非農利用只能夠在鄉鎮企業、村民建設住宅以及鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設中選擇。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租于非農業建設。因此，利用集體土地進行小產權房建設是與現行法律相沖突。

根據物權法的基本理論，小產權房中的產權不是房屋所有權，房屋占有者并不直接享有使用、受益和處分的權利。具體來說，在集體宅基地上建設的房屋，其所有權主體只能是具有集體組織成員身份的村民，而集體建設用地是禁止流轉的，集體土地上的房屋建設好后，所有者不能將其出售給本集體組織以外的成員。小產權房的購買者通過支付對價獲取的不是房屋的所有權，而是房屋的租賃權和使用權，只是這種租賃權和使用權的行使期限很長而已。

可見，就當前法律、法規而言，小產權房并沒有依法存在的依據?！靶　碑a權房實際上是“無”產權房、違法房，它的存在得不到法律的認可，它的流轉得不到法律的保護。

二、小產權房出現的原因

（一）二元土地產權制度是根源

依照《土地管理法》的相關規定，農民集體不能出讓或出租甚至轉讓其所有的土地使用權，不能讓其用于非農業建設，不論什么單位和個人使用土地用于建設，都得按照《土地管理法》的相關規定申請，且只能申請使用國有土地。即使是開發商要修建商品房，也必須依法申請使用國有土地，除非屬于本集體經濟組織內部的成員要辦企業或者修建自己的住房，才可以使用本集體經濟組織的土地。所以，如果要將商品房修建在農村集體所有的土地上，首先，得由政府出面征地，然后將征得的地轉化為建設用地。其次，由政府將建設用地出讓給開發商，開發商再把土地出讓金等合法的稅費向政府繳納完畢后，其才可開始修建商品房，向購房者出售。正是由于這種雖然合法但不合理的怪邏輯存在，今天遍布全國的小產權房才會存在，才會引發一系列問題。究其存在的根本原因，主要是目前試行的土地雙軌制度造成的。

（二）城鎮房地產價格虛高

近幾年，我國全面實施住房制度改革，城市建設水平也由于房地產業的發展而有很大進步。但是其中也有著人為投機與炒作的違規操作，導致房價水漲船高。因此，大部分購房者購買小產權房的原因是由于其低廉價格。大多數的購買者都為自己居住，但是仍有資金富裕的投資者以其作為一種賺取利潤的手段。購買小產權房的人，不外乎有這么幾種類型：第一類，即前文所述手頭富裕之人，也是極少數之人，他們購買力強，購買小產權房主要用來投資；第二類是購買力較弱，可沒有資格申請購買經濟適用房和限價房，但為滿足基本所需“住”，而出此策略；第三類是符合購買經濟適用房或者限價房的條件，但是在資格審查階段遭遇到暗箱操作或者由于自身經濟條件等問題，由此仍選擇了小產權房。

再加上，我國經濟適用房和廉租房等住房保障制度仍然亟待完善，無法及時跟上迅速且持續增長的住房需求，因而，導致中低收入家庭得不到住房保障，選擇小產權房也著實是無奈之舉。

（三）監管漏洞是溫床

從實際情況可看出，小產權房多集中在市郊，就在政府的眼皮底下，從開工建設到出售交付，一時半刻不可能完成得了。若是相關政府職能部門及早的介入，發現一起就查處一起，在小產權房剛有露頭之勢就毅然制止，那么就不會形成現如今的燎原之勢。在如此長期的一個過程中，監管不嚴、監管不力是毋庸置疑的。并且在其中還有很多基層干部、鄉政府的領導從中謀取利益，甚至有些還有更長的利益鏈條，這些都是在處理小產權房問題中不能忽視的。事實可看出，監管漏洞的存在是很明顯的，而且還僅僅是冰山一角，更為可怕的是，有些地方政府有些基層領導為了謀取私利，還在扮演著推波助瀾的角色，導致牽涉面廣，難以進行合理的疏導。這對徹底解決小產權房問題的危害性是深遠的，是不能忽略的一個嚴峻問題。

三、小產權房的法律規制及制度完善

（一）抑制小產權房繼續發展的路徑

面對動機各異的購買者，處理小產權房的解決對策也形態各異。不可一刀切，直接整個廢除小產權房已存法律法規，如此會損害已是中低收入的購房者群體，更甚會影響到社會的穩定性，必須要具體問題具體分析。也不能任意就使其合法化，法律法規的修改自然免不了，同樣的也會涉及到多方利益互相博弈。不妨進行試點，制定科學合理的相關法律文件，然后再進行全面推廣，由此可逐漸解決小產權房問題。

1.農用地上的小產權房的解決辦法：原則上，根據我國《土地管理法》的相關規定，農業用地上禁止進行違法的非農建設。農業用地本就數量少，而我國人口眾多，因此，本著保護農業用地的宗旨，應該將小產權房拆除復耕，并且確定房屋買賣合同無效。而事實上，對于已經建立小產權房多年的農業用地上，復耕價值已不復存在。因此，對于這類小產權房，只能盡量做到“事后的補救”。即首先補辦相應手續、土地出讓金等稅費使其合法化，再對本應避免此事發生的各監管主體進行行政乃至刑事處罰。

2.規范宅基地上的小產權房：雖然建設在宅基地上的小產權房并無威脅到耕地的問題，但本著宅基地集約化利用的原則，盡量不要拆除以節省資源，但也應具體問題具體解決。首先，對于某些建筑質量明顯不合格的小產權房應堅決予以取締。其次，若有法定資格的村集體組織或者農民將自己宅基地的房屋出售的，應讓購房者補辦房屋合法化手續，補交土地出讓金等相關稅費。若房屋本身即為違法建筑，應予以拆除。對于購房者的損失，雙方可以協商解決。協商不成的，可依據合同進行處理或者走法律程序進行解決。

3.其他農村建設用地上的小產權房的處理方法：對于此類小產權房，監管組織應盡量統一登記，進行資源整合，再進行歸類整理。達到建筑標準的，由政府出面，進行房屋性質轉化。例如將這些小產權房轉變為廉租房或者經濟適用房。同樣的，購物者也應辦理合法手續換取證書，補交稅費。若房屋不適宜轉變為經濟適用房或者廉租房的，如別墅、度假村等，則應當在符合一定條件下，要求購房者進行轉讓。

（二）解決小產權房的相關法律規制

1.完善小產權房的相關立法制度：小產權房問題的法律空白依然有很多需要填補的地方，正是由于這些法律漏洞的存在，給不論是購房者還是開發商都有了可趁之機。并且給監管部門如建設部門和房屋管理部門帶來了監管的困境，也為某些妄圖逃脫監管責任的監管主體提供了借口與逃避責任的理由。由此可見，一部可以調整這些利益主體的法律迫在眉睫，如何均衡社會各階層，如何穩定整個社會，是立法需要解決也必須要解決的問題。

2.加強群眾對于小產權房相關法律法規和政策的宣傳力度：在小產權房的問題上，群眾雖已有一定的法律常識，當仍相對淡薄。并且隨著經濟的迅速發展，小產權房又產生了更多的新現象、新問題。許多小產權房的開發建設者和房屋購買者有很大一部分人并不知道自己觸犯了國家法律。這就使得監管也增添了難度，對違法者的處罰也增加了極大的不確定性。因此，做好小產權房的普法宣傳就顯得尤為重要。同時也可以動員群眾進行社會監督，對違規小產權房進行舉報，對不認真履行監管職責的監管主體進行檢舉，及時制止違法違規現象。而站在違規開發商等投機分子的角度看，則可以給予其警示作用，遏制其知法犯法。

3.加大對過錯各方的懲罰力度：政府對于相關過錯方的懲罰力度要根據責任大小和實際情況拿捏得當。譬如，對于村集體或者村委會來說，沒收違法所得或者罰款等經濟性處罰就稍差適宜。因為對上述主體進行經濟性懲罰，最終的受罰者依然是普通的村民。再加上，本就已經失去土地的他們，又被處以經濟性罰款，這對他們來說便是雪上加霜，失去了努力掙得的經濟利益，更損失了生活保障。如此做法，很可能激化社會各階層的矛盾，明顯不利于社會穩定，也不利于農村和諧發展進步。然而，懲罰措施應區別對待惡意的房地產開發商。對于知法犯法、謀取利益開發建設商品房的他們，應從重予以處罰。

（三）完善小產權房問題的相關制度

1.解決二元土地產權制度：出現小產權房現象的根本原因是先行土地制度，必須從根源入手。因此要解決根本問題，就要改革集體土地制度，平衡集體土地和國有土地，讓二者“同地同價同權”。若將土地制度放開，靈活使用集體建設用地流轉制度，則不僅僅可以解決小產權房問題，還可以增加農民收入，維護農民合法權益。

用法律將農民集體的利益以法定權利固定下來。農民向除集體組織內的成員外的第三人有償出讓土地時，無論是使用期限還是使用費用都可由雙方自由協商。若無協商，則默認為國有土地使用期限。若使用期限到期，仍然由集體收回使用權。若想要繼續使用，應協商確定下一周期的使用時間與使用費用。

2.完善住房保障體系：我國近兩年經濟迅速發展，房價也不斷攀升。而社會保障性住房體系的完善卻遠遠落后于房地產市場化的進程。因此，很多中低收入的家庭正是由于無法負擔起城市中的商品房價格才轉而選擇小產權房。中央雖也出臺了相關控制房價的政策與措施來完善住房保障體系，但很大比例上并不能滿足大多數中低收入家庭的要求。還出現了很多私自攫取利益的投機分子和可以加高門檻的各種弊病。

為了解決這些問題，必須要繼續完善住房保障體系。要激發開發商的建設熱情，政府出臺以相關的激勵政策，推動住房市場化。加大投資保障性住房建設，增加廉租房和經濟適用房的建造數量。完善保障性住房的分配制度，填補分配制度漏洞。在監管方面，相關部門要加大監督力度，確保執行到位。對某些以職權來謀取私利的相關干部要著重進行處罰，開除黨籍，追究其行政或刑事責任，提高違規違法成本。最后，仍然要繼續完善相關立法。并且考慮是否可以將符合條件的失地農民納入住房保障體系。用法律來支撐政策的實施，以國家強制力來促進制度的制定。

參考文獻：

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