“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的實(shí)踐與思考

鄭連軍　汪文君

摘 要 “說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是我國(guó)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在作出具體的行政行為時(shí)，除了有法律法規(guī)進(jìn)行特別規(guī)定說(shuō)明以外的，從一開(kāi)始就向行政相對(duì)人進(jìn)行理由說(shuō)明的一種新型的消防監(jiān)督執(zhí)法方式，它對(duì)于增強(qiáng)消防監(jiān)督權(quán)力自律，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益及增進(jìn)人民的滿意度和心理舒適度具有積極作用。本文闡述了消防監(jiān)督“說(shuō)理式”執(zhí)法的基本理論與實(shí)踐成效，認(rèn)真梳理了執(zhí)法實(shí)踐中推行“說(shuō)理式”執(zhí)法所面臨的障礙，在此基礎(chǔ)上，對(duì)改進(jìn)和完善消防監(jiān)督“說(shuō)理式”執(zhí)法提出了對(duì)策性建議，以期對(duì)當(dāng)前全省消防部隊(duì)正在開(kāi)展的“創(chuàng)人民滿意消防隊(duì)伍”活動(dòng)有所裨益。

關(guān)鍵詞 消防監(jiān)督 執(zhí)法 實(shí)踐成效

作者簡(jiǎn)介：鄭連軍、汪文君，西寧市公安消防支隊(duì)。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-206-02

創(chuàng)新執(zhí)法理念，轉(zhuǎn)變執(zhí)法模式一直是消防部隊(duì)竭力提升消防安全服務(wù)水平的重中之重。《消防法》第五十六條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)按照法定的職權(quán)和程序進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和消防安全檢查，做到公正、嚴(yán)格、文明、高效。但長(zhǎng)期以來(lái)，一些消防監(jiān)督人員在消防執(zhí)法過(guò)程中，行政程序違法，行政處罰不向行政相對(duì)人充分說(shuō)明理由等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，而因此引致行政相對(duì)人產(chǎn)生誤解甚至抵觸情緒的事（案）例也不少見(jiàn)。如何有效確保消防執(zhí)監(jiān)督法行為的公開(kāi)化、透明化以及理性化，進(jìn)一步強(qiáng)化消防監(jiān)督權(quán)力的自我約束，同時(shí)，不斷提升消防監(jiān)督行政相對(duì)人的接受能力，盡最大限度地減少消防監(jiān)督執(zhí)法行政相對(duì)人的抵抗行為和情緒， “說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是一種非常理性和可行的方式。

一、“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的基本理論

（一）“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的本質(zhì)

當(dāng)前，我國(guó)法律學(xué)界對(duì)“說(shuō)理式”的監(jiān)督執(zhí)法概念還沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，但它與行政行為規(guī)定的進(jìn)行理由說(shuō)明制度在很大程度上存在緊密的聯(lián)系。“行政行為規(guī)定的進(jìn)行理由說(shuō)明要求：行政執(zhí)法主體在作出執(zhí)法時(shí)，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益如果產(chǎn)生有利或者不利的直接、間接影響時(shí)，除非法律、法規(guī)有明確規(guī)定的之外，一定要向行政相對(duì)人進(jìn)行說(shuō)明，具體闡述作出行政行為的具體事實(shí)、依據(jù)和法律條款內(nèi)容，同時(shí)，還要告知自由裁量的具體要求”。基于此，“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作出行政行為具體說(shuō)明理由制度的一種拓展和具體行為，具體就是指在消防監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，消防監(jiān)督人員運(yùn)用通俗易懂的規(guī)范語(yǔ)言，耐心細(xì)致的有效方法，講解宣傳消防法律法規(guī)，讓行政相對(duì)人自覺(jué)接受消防機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法。

（二）“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的特點(diǎn)

一是“說(shuō)理式”執(zhí)法是更強(qiáng)調(diào)規(guī)范的執(zhí)法。它要求公安消防機(jī)構(gòu)行政行為必須在法律框架內(nèi)進(jìn)行，同時(shí)必須向行政相對(duì)人完成說(shuō)理的任務(wù)，后者實(shí)際在很大程度上強(qiáng)化和規(guī)范了行政行為，使其控制在一個(gè)合法、合理的范疇之內(nèi)，從這點(diǎn)來(lái)看顯然是對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法行為提出了更加嚴(yán)格和具體的法律和制度要求。

二是“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是更能體現(xiàn)執(zhí)法平等的方式。一方面體現(xiàn)了執(zhí)法者與行政相對(duì)人地位的平等，通過(guò)“說(shuō)理”的過(guò)程，行政相對(duì)人參與行政行為從客體變成了與執(zhí)法者平等的主體；另一方面，要求在相同的情形下做出相同的處罰，而不存在因?yàn)樾姓鄬?duì)人身份的區(qū)別而進(jìn)行不同的對(duì)待，對(duì)部分人或事給予法律規(guī)定之外的照顧和待遇。

三是“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是更突顯服務(wù)的執(zhí)法。執(zhí)法者是以一種服務(wù)者的姿態(tài)和形象來(lái)執(zhí)法，執(zhí)法的態(tài)度要熱情，而不是"冷硬橫推拖"和門(mén)難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)、事難辦，行政相對(duì)人的意愿得到充分的考慮和關(guān)心。

（三）“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的說(shuō)理內(nèi)容

一是“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的事實(shí)依據(jù)。即具體案件現(xiàn)實(shí)情況。行政處罰決定書(shū)進(jìn)行陳述的具體事實(shí)，是指與具體案件的結(jié)果有著直接關(guān)聯(lián)，且存在一定證據(jù)相關(guān)佐證的即成事實(shí)。在行政處罰決定文書(shū)中必須緊密圍繞消防違法行為所構(gòu)成的具體要件進(jìn)行證據(jù)列舉。同時(shí)，對(duì)列舉證據(jù)在法律層面上的合法、關(guān)聯(lián)、客觀情況進(jìn)行論證，在此基礎(chǔ)上，推導(dǎo)出具體行政案件的詳細(xì)違法情況，使行政行為事實(shí)更加有說(shuō)服力。同時(shí)，案件的事實(shí)書(shū)寫(xiě)必須嚴(yán)格遵守調(diào)查結(jié)果、尊重具體事實(shí)，忌諱主觀的武斷、判斷，不得夾雜具體辦案人員的喜好。

二是“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定之后，必須按照相應(yīng)的既定和規(guī)則，進(jìn)行來(lái)各種方式的規(guī)范。即法律的適用理由必須表述充分，分析的具體角度、具體內(nèi)容、具體結(jié)論等都一定要符合法律法規(guī)，不可按照自我理解進(jìn)行解釋，在對(duì)具體案情進(jìn)行分析時(shí)，要非常準(zhǔn)確地適用相關(guān)法律、法規(guī)和法律解釋。主要包括《消防法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)和公安部第39、61、119、120、121（號(hào)令）等部門(mén)規(guī)章以及《青海省消防條例》等地方性法規(guī)。

三是自由裁量時(shí)所考慮的因素。消防監(jiān)督執(zhí)法在實(shí)踐過(guò)程中具有較大空間的自由裁量權(quán)。對(duì)于如何規(guī)制這種權(quán)力，從法理上講，行政執(zhí)法行為必須符合合理原則，消防行政執(zhí)法必須以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，執(zhí)法目的重在服務(wù)，不是強(qiáng)制管理，因此必須注意自由裁量的基準(zhǔn)。在裁量中說(shuō)明所考慮的政策、新聞?shì)浾摗⒚褚庑旁L等法外因素，讓行政相對(duì)人知道為什么會(huì)得到這樣一個(gè)具體的違法處理結(jié)果，這樣，才能很好的避免因個(gè)別案件的處理引起的糾紛或是猜測(cè)。

二、“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法具體實(shí)踐成效、原因

一是增強(qiáng)了行政相對(duì)人，對(duì)于行政行為的接受能力。“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法充分地體現(xiàn)了現(xiàn)代行政執(zhí)法“以理服人”的特征。通過(guò)說(shuō)明具體的執(zhí)法監(jiān)督理由，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)能夠很大程度上對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行說(shuō)服，減少行政相對(duì)人對(duì)具體執(zhí)法行為的抵觸，自覺(jué)履行具體行政行為，從而進(jìn)一步提高消防監(jiān)督執(zhí)法的行政效能。

二是增強(qiáng)了對(duì)行政相對(duì)人，對(duì)合法權(quán)益的有效保護(hù)。“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法通過(guò)全程的執(zhí)法說(shuō)理，進(jìn)而體現(xiàn)行政部門(mén)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益在執(zhí)法程序上的保護(hù)，行政相對(duì)人能夠通過(guò)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法，對(duì)發(fā)生的具體行政行為其合法性、以及正當(dāng)性進(jìn)行主觀判斷。同時(shí)，也能夠根據(jù)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法進(jìn)一步選擇是否提出申訴。這就從權(quán)利救濟(jì)的根本上為行政相對(duì)人提供合法、合理的保護(hù)，減少了不必要的行政訴訟。

三是增強(qiáng)了行政主體，對(duì)行政權(quán)力的自律。消防監(jiān)督“說(shuō)理式”執(zhí)法中說(shuō)明“執(zhí)法理由”的先決作用就是對(duì)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督管理，說(shuō)明執(zhí)法理由，能夠使公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)事能夠充分考慮消防具體行政行為的具體事實(shí)、證據(jù)根據(jù)和法律法規(guī)要求，并且確保證據(jù)充分。“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法既能夠最大限度地滿足行政相對(duì)人對(duì)法律程序和法律本身正義的需求，明確行政行為的公正，自覺(jué)接受該行政處罰決定，行政執(zhí)法主體也能通過(guò)主動(dòng)說(shuō)理進(jìn)而展現(xiàn)了法律的公正、準(zhǔn)確，彰顯了嚴(yán)格執(zhí)法的最終目的。

三、當(dāng)前消防監(jiān)督“說(shuō)理式”執(zhí)法面臨的主要問(wèn)題

（一）思想認(rèn)識(shí)準(zhǔn)備不足

主要有三種代表性的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：

一是“強(qiáng)制論”。有的干部認(rèn)為，消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)是強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法行政部門(mén)，是社會(huì)安全秩序的法定維護(hù)者、大量消防具體違法行為的糾治者，任務(wù)就是監(jiān)督、管理、檢查、罰款，具體方法就是運(yùn)用罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等強(qiáng)制手段履行其職責(zé)。

二是“麻煩論”。有的干部認(rèn)為，當(dāng)前消防部門(mén)人少事多矛盾異常突出，日常監(jiān)督檢查任務(wù)異常繁重，無(wú)論是火災(zāi)等安全事故防控綜合治理體系建設(shè)，還是夏季消防安全大檢查，任務(wù)指標(biāo)壓得喘不過(guò)氣來(lái)，在這種環(huán)境下搞“說(shuō)理式”執(zhí)法，必然牽扯大量精力，哪有時(shí)間完成上級(jí)部署的任務(wù)指標(biāo)。況且提高執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量本身是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，真正使接受處罰的行政相對(duì)人心服口服，談何容易。

三是“多事者論”。有的監(jiān)督人員認(rèn)為，提高消防行政執(zhí)法相對(duì)人和提升全社會(huì)的消防安全意識(shí)，主要是宣傳部門(mén)的事情，防火部門(mén)搞“說(shuō)理式”執(zhí)法，有點(diǎn)多管閑事，墾了別人的山、種了別人的地。

（二）業(yè)務(wù)知識(shí)能力欠缺

在消防執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法者必須對(duì)相對(duì)人違反了哪種法哪種條款、會(huì)發(fā)生怎樣的后果、到哪里進(jìn)行尋求保護(hù)或者申辯等進(jìn)行耐心的解釋，這必然要求執(zhí)法者具備扎實(shí)的業(yè)務(wù)知識(shí)，熟知各項(xiàng)法律法規(guī)。而從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，由于干部體制的影響，大多數(shù)新走上防火監(jiān)督崗位的同志在下隊(duì)以后都至少經(jīng)歷了兩年的基層中隊(duì)經(jīng)歷，再加上受專業(yè)的限制和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的欠缺，很大程度上出現(xiàn)了新任消防監(jiān)督人員業(yè)務(wù)素質(zhì)難以滿足崗位需要的矛盾。以筆者現(xiàn)在所在的西寧支隊(duì)為例，全市消防部隊(duì)基層一線執(zhí)法人員中就有42%的消防監(jiān)督人員是近2年內(nèi)新任的，日常工作任務(wù)異常繁重，新任職人員基本都是邊干邊學(xué)，為此很難系統(tǒng)地學(xué)習(xí)和掌握各項(xiàng)法律法規(guī)。

（三）說(shuō)理執(zhí)法方式單一

有的消防監(jiān)督人員態(tài)度生硬，方法簡(jiǎn)單，缺乏敢說(shuō)的勇氣，缺少會(huì)說(shuō)的技巧，不善于運(yùn)用語(yǔ)言的技巧來(lái)緩和嚴(yán)肅氣氛，平息怒氣，有甚者引發(fā)矛盾。有的消防監(jiān)督人員在批評(píng)教育整改消防隱患單位和個(gè)人時(shí)不能做到因人因事制宜，因情因景施策，既沒(méi)有讓對(duì)方感受到消防監(jiān)督人員的親和，也不能讓對(duì)方對(duì)消防監(jiān)督人員產(chǎn)生敬畏感，從而影響了執(zhí)法效果。

四、完善“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的途徑

（一）改變官念，樹(shù)立服務(wù)理念上下功夫

傳統(tǒng)行政法以“監(jiān)督管理”為核心的“官管”理念已不適應(yīng)現(xiàn)代行政執(zhí)法工作的要求。強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等，從而要求改變過(guò)去政府與人民之間的關(guān)系“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的可接受性，以及其“以理服人”的原則，更加適應(yīng)現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的要求，行政機(jī)關(guān)改變“管理者”之“官管”理念，樹(shù)立服務(wù)理念，以充分的尊重和保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益為根本。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)上下功夫

實(shí)踐證明，“說(shuō)理式”執(zhí)法對(duì)執(zhí)法者提出了更高的要求，它要求執(zhí)法者成為法的專家和理的行家，不僅學(xué)法、知法、懂法，做到心中有法、言必合法、行必守法，還要具備良好的心理應(yīng)變素質(zhì)和心理承受能力，在面對(duì)當(dāng)事人思想和語(yǔ)言的猜忌、懷疑甚至對(duì)抗時(shí)表現(xiàn)沉穩(wěn)。為此，要認(rèn)真組織開(kāi)展“說(shuō)理式”執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，對(duì)“說(shuō)理式”執(zhí)法的重要性、說(shuō)理的方式、各個(gè)環(huán)節(jié)要點(diǎn)、注意事項(xiàng)等進(jìn)行研究學(xué)習(xí)。一方面，要確保消防監(jiān)督人員對(duì)法律心存敬畏，讓法律成為執(zhí)法辦案、調(diào)解糾紛的唯一標(biāo)桿、準(zhǔn)繩。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新教育方式，通過(guò)開(kāi)展模擬執(zhí)法等新形式，站在理解他人、加強(qiáng)溝通角度，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，從而真正提升監(jiān)督執(zhí)法人員的“說(shuō)理”能力，為有效開(kāi)展“說(shuō)理式”執(zhí)法提供業(yè)務(wù)支撐。

（三）注重效果，在創(chuàng)新說(shuō)理方式上下功夫

社會(huì)形勢(shì)和違法行為的復(fù)雜性要求我們的消防監(jiān)督人員在執(zhí)法過(guò)程中，要堅(jiān)持把握好說(shuō)理執(zhí)法的策略和分寸，善于運(yùn)用群眾語(yǔ)言進(jìn)行說(shuō)理執(zhí)法，能綜合采取靈活多樣的方法進(jìn)行說(shuō)理。在專家論證會(huì)上擺事實(shí)、講道理，面向社會(huì)單位進(jìn)行公開(kāi)說(shuō)理。結(jié)合場(chǎng)所行業(yè)消防管理工作實(shí)際，該處理的要堅(jiān)持處理，該溫和的時(shí)候要溫和，該嚴(yán)厲的時(shí)候要嚴(yán)厲，恰當(dāng)運(yùn)用說(shuō)理執(zhí)法方法解決場(chǎng)所行業(yè)消防安全管理中存在的具體問(wèn)題。

“說(shuō)理式”消防監(jiān)督執(zhí)法作為一種全新的監(jiān)督執(zhí)法方式，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)所正在逐步認(rèn)可、接受，但如何全面推廣應(yīng)用，尚需法律法規(guī)進(jìn)行確認(rèn)，并進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)和法理論證后全面開(kāi)展。