建設生態文明 推進依法治煤

賈卓婭　賽明明　梁漢東

摘 要 1996年我國出臺了第一部《中華人民共和國煤炭法》，作為煤炭行業的主體性大法，雖然之后歷經三次修改，卻不能解決當前煤炭資源開發與環境保護間的現實矛盾，這與當前我國生態文明建設的目標背道而馳。當前我國《煤炭法》仍存在主體法法律地位較為低下、生態環保理念缺失、法律條文過于原則化、生態責任缺乏法律強制性等問題，本文建議從以下方面修訂完善，如加強《煤炭法》的法律地位，明確生態環保的立法理念，增強法條的可操作性，將環境追責制納入《煤炭法》等。

關鍵詞 《煤炭法》 生態環保 立法 依法治煤

作者簡介：賈卓婭，中國礦業大學（北京）煤炭資源與安全開采國家重點實驗室，中國礦業大學（北京）文法學院在讀碩士研究生；賽明明，中國礦業大學（北京）文法學院，副教授、碩士生導師；梁漢東，中國礦業大學（北京）煤炭資源與安全開采國家重點實驗室，教授，博士生導師。

中圖分類號：C931 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-213-03

一、引言

煤炭是我國最為豐富的礦產能源，其作為我國的主體能源，不僅在我國的國民經濟中占有舉足輕重的地位，也是推動我國經濟發展的主要動力。煤炭資源能夠得到合理的開發利用，將直接影響到我國的經濟建設和可持續發展，因此煤炭行業的法律法規、規章制度必須由國家強制力保證實施，使其與煤炭工業在我國國民經濟中的地位相適應。

1996年我國出臺了第一部《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱《煤炭法》），該法實施以來，有效改善了煤炭行業的生產經營狀況，對煤炭資源的生產開發經營和監督管理等行為起到了重要的規范作用。之后，《煤炭法》共經過了三次修改：第1次修改是根據2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議《關于修改部分法律的決定》對其中部分條款用語方面的修改；第2次修改根據2011年4月22日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議《關于修改<中華人民共和國煤炭法>的決定》，只對第44條關于煤炭企業職工保險的規定作了修改；第3次修改則是于2013年6月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議決定通過的，本次修改較之前兩次最大的亮點則是取消了煤炭生產許可證和煤炭經營許可證，簡化了相關資格審批方面的條款。從這些修改可以看出，煤炭行業的法律法規也都隨著當時的經濟、社會、政治環境進行著相應的調整和變化。然而與此同時，現實中資源浪費、環境污染等現象依然存在，說明當前《煤炭法》在解決煤炭資源開發與環境保護的現實矛盾中已力不從心、捉襟見肘，存在更進一步修改的必要性和緊迫性。

二、當前我國煤炭立法存在的問題

（一）《煤炭法》作為煤炭行業的主體大法，其法律地位需得到進一步加強

目前，我國已有相當數量的煤炭法律法規，整體來看，現有煤炭立法體系呈現出典型的金字塔型，首先，以地方性法規、規章、規范為主的下位法構成了金字塔的地基，中間層則主要以部門規章制度、國務院行政法規為主，而塔尖則是國家層面的法律，主要有《環境保護法》、《礦產資源法》、《煤炭法》三部。這種獨特的立法結構一方面極易導致上位法被下位法架空以致形同虛設，而實際起調控和管理作用的下位法又由于位階偏低，效力有限，法律保障程度差；另一方面，地方政府擁有過多自主權，容易導致地方政府的行政自由裁量權過大、隨意性過強，也容易滋生大量尋租腐敗等行為。

（二）未能明確生態環保的立法理念

立法實踐需要科學的立法理念作為指導。1996年《煤炭法》的出臺正值我國經濟快速增長、對煤炭需求較為旺盛的時期，將其立法目的確定為：“合理開發利用和保護煤炭資源，規范煤炭生產、經營活動，促進和保障煤炭行業的發展”符合實際，之后雖經過三次修訂，但其立法目的始終未變。由此可見，現有《煤炭法》更多的是著眼于對煤炭資源的開發利用，并通過對煤炭生產、經營等活動進行保護來維護煤炭行業的自身利益；相反，對于如何保障煤炭資源的可持續開發和利用問題、如何保護礦區生態環境問題以及如何對礦區污染進行防治等問題則鮮有涉及。在當前形勢下，如果要有效解決長期以來煤炭行業“多、小、散、亂”的局面，首先要明確可持續發展和生態環保的立法理念，并使其貫穿《煤炭法》立法實踐的全過程。

（三）立法過于原則化，缺乏可操作性

我國第一部《煤炭法》誕生之時，處于我國立法的起步階段，由于當時國家和社會的許多方面都急需法律的規范調整，“立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善”；因此，本著“宜粗不宜細”的指導思想有了第一部《煤炭法》的出臺。隨著社會環境的快速變化，《煤炭法》大量的“擺設條款”造成了法律條款不明確、可操作性差、立法語言失范等弊端，導致該法在發揮法律效力時既不便于執法者的具體操作，也不能給各方行為主體提供行為規范，更會由于缺少責任認定標準而無法對違法者啟動追責程序，以致容易造成“雖有法而不可依”的后果。

（四）礦區生態責任缺失，法律強制力不足

煤炭開發企業大都是“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”的企業法人，他們為了經濟利益往往超負荷開采煤炭資源，無視對生態環境造成的破壞。雖然《煤炭法》中對煤炭開發者的生態責任作了相關規定，但大多是倡導性和鼓勵性的，強制力明顯不足；并且對于那些不履行相關責任、義務的行為主體也沒有明確規定其應當承擔的任何法律責任。如《煤炭法》第20條規定煤礦建設應當貫徹保護耕地、合理利用土地的原則；第21條規定煤礦建設應當堅持環境保護措施與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收、同時投入使用的“四同時”制度。這些規定只是一種政策性宣示，“表明了國家給予鼓勵和支持的態度，卻不涉及相關主體的權利、義務”，而相關責任人權利、義務的缺失勢必導致其應承擔的法律責任“虛無化”，無法對煤炭開發活動中破壞環境的行為進行真正有效的約束，直接影響到國家法律的執行效力。

三、完善《煤炭法》的對策建議

在黨的十八大報告中，我國首次把生態文明建設納入“五位一體”的總布局，將其提高到國家發展的戰略高度。以此為契機，針對上述現有《煤炭法》存在的問題，應依托生態環保的立法理念加快推進《煤炭法》的修訂進程，促使煤炭行業真正做到依法治煤。

（一）加強《煤炭法》作為上位法的法律地位

1.改革《煤炭法》的立法模式：在我國的立法體系中，“上級立法主體制定上位法，地方政府后進行復制”的立法模式普遍存在。但在實踐中，許多地方立法只是對上位法的條文重新進行調整排序或截取片段，這樣不僅事實上在越權行使法律、行政法規的修改權，直接挑戰著上位法權威性，降低了上位法在執法、司法中的地位，也使地方立法缺乏特殊性、針對性和可操作性，助長地方立法惰性。

我國《立法法》第六十四條規定：國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。由此看出，地方的立法權限有明確、嚴格的限制，同時也具備先行先試的特點。因此，可以先由地方人民代表大會及其常務委員會或地方政府先制定并試行地方性的煤炭法規，在地方先行開展廣泛的實踐，對行之有效的措施進行總結提煉，形成地方立法經驗，進而上升為統一規范的上位法。這種立法模式不僅可以避免因地方性煤炭法規滯后于《煤炭法》而在適用過程中產生矛盾沖突，還可以對原本粗線條的法律法規進行細化，增強《煤炭法》的可操作性。

2.加強對下位法的審查和監督：我國憲法規定全國人民代表大會及其常務委員會有權對立法進行監督，但由于全國人大及其常委會所要行使的職權繁多，使得對立法過程的監督常處于被動狀態，無論從時間上還是專業性上都直接影響了其監督職能的實效發揮；另一方面，我國地方立法更是存在著“多而繁瑣，粗而不細”的特點，地方人大對立法的監督和審查更是無從下手。據此，可以嘗試在全國人民代表大會下專設一個立法監督機構，如建立專門的立法監督委員會，協助全國人大專事監督和審查立法工作，既能克服全國人大無暇顧及立法監督工作的局限，又可以增強立法監督的專業性；同時，在立法監督委員會內部可以建立起一套評估機制，并吸收一定數量的專家、學者以及相關利益群體針對立法的可行性發表評估意見，排除那些不符合立法程序、重復或沖突上位法的法規法案，直接從立法過程進行監督控制，提高工作效率。

（二）確立生態環保的立法原則和立法理念

2015年1月1日，修訂后的《中華人民共和國環境保護法》開始施行，新法最大亮點便是立法理念的創新，明確了經濟社會發展與環境保護相協調的“環境保護優先”原則，體現了當前我國經濟社會發展的新趨勢。在我國經濟發展的關鍵轉型期，面對發展需求和環境保護的矛盾，也是首次將環境保護置于優先位置，在環保理念上實現了從上世紀70年代的末端治理，到80年代的防治結合、90年代的過程控制，再到現在的保護優先的進一步升華與突破。

因此，《煤炭法》也要率先改變一直以來重在開發利用煤炭資源、保護煤炭行業利益的立法目的，重塑“環保先行”的立法理念，并以此為指導思想，規范煤炭勘探、開發、生產、利用、經營等活動，既要保證煤炭資源的有序開發、合理利用，更要保護礦區生態環境，改善人民生活環境，給以犧牲環境為代價的發展模式從法理上畫上句號，為我國的生態文明建設奠定堅實的法律基礎。

（三）完善法律條文，增強法律的可操作性

法律的權威在于實施，如果沒有貫徹執行，再好的法律也是一紙空文，“依法治國”也將變成一句空話。對于煤炭行業，如果不能將法律法規落到實處，“依法治煤”也將是空談。

1.規范《煤炭法》立法語言：立法語言是指立法者制定和修改法律所使用的語言，具備準確、嚴謹、簡潔、規范的特點，主要按照一定的規則來表達立法意圖和立法目的，以形成具有權威性的法律法規，是法律信息最直接的外在表現形式。因此，立法語言是否規范直接影響立法質量。

首先，建議《立法法》中應該明確立法語言的使用標準與規范，使立法語言真正有法可依；其次，要注重《煤炭法》立法語言的嚴謹性和準確性，避免用語歧義；同時，在《煤炭法》的修訂程序中也應嘗試性的設置立法語言審查程序，如設立專家咨詢委員會，即每一部法律在實施之前都要聘請專家對立法用語的使用進行嚴格把關既可以保證煤炭立法用語的規范性和確定性，又可以提高立法質量，實現科學立法。

2.細化《煤炭法》法律條文：首先，在法律條文中應該避免出現“加大”、“及時”、“相關”等不確定語言，以及“鼓勵”、“支持”、“加強”等提倡性的語言，要增強語言表達的準確性和規范性，防止形成空洞的原則性法條，加大執法難度；其次，盡量不使用主觀色彩過濃、容易出現理解偏差的模糊性語言，防止造成理解上的歧義；同時，還要加強對《煤炭法》的司法解釋和行政解釋，對于原則性條款要做出進一步的闡釋和說明。

（四）將環境追責制納入《煤炭法》

1.明確環境保護的法律責任，加大企業違法成本：當前《煤炭法》的修訂亟需在“監督檢查”和“法律責任”章節中明確礦區環境保護的相關法律責任，增加有關礦區生態環境保護的規定和強化監督管理的措施。首先，對造成礦區環境污染和破壞的企業，根據實際情況可以采取責令停業、限制生產、關閉、罰款等行政措施，問題嚴重的企業還要追求相關責任人的刑事責任；其次，利用職權給予不符合礦區開采審批、登記、監督檢查等規定的企業“開后門”的部門和工作人員，也要追究其連帶責任；同時，還要明確各級地方政府責任人要對任期內行政區域的環境質量負責，凡任職期間造成重大環境問題的，無論后期是否在任都一并問責，實行生態環境終身追責制。

2.建立礦區生態環境恢復補償制度：法律具有的強制性、權威性的特點，通過法律制度為生態補償機制提供法律依據，這對我國礦區生態環境保護以及我國煤炭資源的可持續發展產生至關重要的意義。2013年4月23日，國家發展和改革委員會主任徐紹史在報告生態補償機制建設工作情況時指出，雖然我國已經出臺了相關生態環境補償制度的法律及政策，但這些政策法規相對滯后，且設置較為分散，缺乏統一性和可操作性。因此，下一步工作的重點就是要加快相關生態補償政策法規的出臺，同時還要加快生態補償條例的起草，將生態補償機制所涉及的基本原則、補償范圍和標準、補償資金的來源渠道等主要內容通過法律的形式明確固定下來。以此為指導，建議在《煤炭法》的修訂中，加入對礦區生態環境保護、恢復和治理的相關條款，按照“誰開發、誰保護，誰受益、誰補償”的原則，從法律上明確行為主體的義務和所要承擔的生態補償責任，并對補償方式、標準、資金來源及管理、礦區環境恢復治理效果評估辦法、環境污染者責任追究等內容進行明確規定，其目的就在于通過的法律的強制性為生態補償機制的順利運行提供法制化保障，真正發揮法律在促進環境保護、創造生態文明方面的價值和作用。

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