開發性金融扶貧政策措施研究

王曉鈺

摘 要：隨著經濟不斷發展，我國人口與資源發展不均衡等問題日益突顯。特別是在我國經濟發展的戰略性領域，“兩基一支”領域的建設資金問題仍未得到徹底解決，國務院在2015 年3 月20 日正式批準《國家開發銀行深化改革方案》，明確了我國開發性金融機構的地位。開發性金融作為金融扶貧的一種，為了彌補體制落后和市場失靈，運用金融機制和市場化的運營模式，以中長期投融資為手段，發揮政府與市場間橋梁和紐帶的作用。“十三五”是國開行大步邁進國際一流開發性金融機構的重要時段，作為中國特色開發性金融實踐的開拓者，國家開發銀行將開發性金融的融資優勢充分利用起來，將重視金融發展目標與社會發展目標更好地結合起來，為社會的進步發展提供強大的內生動力。

關鍵詞：開發性金融；扶貧政策；措施

中圖分類號： F323 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）13-47-2

1 概述

作為國務院明確批復的開發性金融機構，國家開發銀行河北分行積極探索新思路新方法，將集中、大額、長期、保本微利的優勢與河北省產業脫貧、基礎設施脫貧、生態環保脫貧、教育脫貧等精準脫貧政策緊密對接。形成了以下一系列措施：①《規劃》加《意見》。②直接扶貧總體情況。③基礎項目扶貧。④教育扶貧加助學貸款。⑤精準扶貧重點領域。⑥支持企業轉型升級。

2 棚戶區改造

國開行河北分行發揮好開發性金融在投資中的重要作用，加大對河北省重點領域、薄弱環節、關鍵時期的支持力度。繼續發揮棚改主力銀行的作用，2015年發放棚改專項貸款220億元，實現改善民生、提升城市面貌、拉動經濟增長等多重目標共贏；在2013-2017年五年間河北省會石家莊規劃改造各類棚戶區6.3萬戶以上，棚改項目的施行將大規模改善石家莊市各區、縣等棚戶區居民的安居環境，提高被拆遷安置群眾的生活標準，進一步促進省會以人為核心的新型城鎮化建設，推動城市的和諧發展。在2014年5月中旬，石家莊市保障性安居工程投資管理有限公司作為石家莊市政府指定的棚戶區改造項目統貸平臺助力計劃實施。國開行河北省分行迅速啟動棚戶區改造項目“快通道”開發評審機制，在僅僅2個月時間里就實現棚改項目授信203.05億元，發放52.62億元。首批授信棚改項目受益棚戶區居民35566戶、129000多人、擬拆遷總建筑面積540.49萬平方米，擬新建安置房住宅總建筑面積776.66萬平方米、涉及到本市5個市轄區、高新區、正定新區、空港工業園、循環化工園區及下轄13個縣（市）區域內54個棚戶區地的改造，對促進基本公共服務、保障和改善民生起到積極作用。

3 基礎設施建設

3.1 建設市場，完善金融扶貧的服務支持體系

3.1.1 創新金融扶貧服務支持體系建設

國開行為了能夠讓開發性金融起到引導帶動作用，實行扶貧開發計劃采用“集中化經營、批量化操作、集群化扶貧”的方式，探索設立扶貧專項貸款、專項基金，來對扶貧的金融產品實行創新，加大對融資途徑的擴張。并根據統一的評級、授信和統借統還的三大原則。對貧困地區的基礎設施和公共服務類項目進行系統的全面建設。

國開行河北省分行通過設立專項獎勵資金等方式，大力支持區域性金融機構建設，充分調動商業性金融機構參與扶貧開發的積極性，推動貧困地區金融機構多元化。省國開行采用政府組織平臺協調管理，統貸平臺和擔保平臺分別進行統一承貸和擔保，還要對信息進行全面的公開，由信用協會進行全過程的一個監督和參與評議。該模式從實質上保證支持體系的協調和統一，推動了地方投融資體系的建設。

針對貧困地區的市場空白和制度缺失的劣勢，堅持支持全方位扶貧開發，系統設計、科學發展，形成的融資機構要以政府為主導，統一的借貸和扶貧貼息，由社會建設農民受益。這種模式與市場良性運轉的制度、規則和體系，支持基礎設施建設，把貧困地區問題變輸血為造血，吸納一部分的社會閑散資金，從而解決扶貧工作中資金的問題。再者，對每個地方信用結構的構建都必須要結合當地的特點，要將風險控制的制度逐步完善，提供多種創新且有特色的金融產品，使得貧困地區的扶貧工作得到實處且有針對性。要大力的對金融扶持給予扶持。

3.1.2 加強鞏固銀政合作新模式

政府是扶貧工作的主體，金融是強大的推動力量。扶貧開發公益性強、經濟效益不明顯，需要借助政府力量擴展融資來源。作為開發性金融機構，國開行可以將自身的融資融智融商優勢與政府的組織管理優勢相結合，不斷增進互信，攜手并肩發展，建立了良好的銀政合作關系。截至2015年5月，該行累計投放300億元貸款支持保定市經濟建設，貸款余額282.2億元。與石家莊市發揮各自優勢，圍繞建設京津冀協同發展重要節點城市的戰略目標，融資額度人民幣不低于800億元，實現開發性金融與石家莊市經濟社會發展的戰略共贏。總體來說，加強銀政合作的新模式，建立建立“政府主導，金融支持、各方參與”的扶貧開發長效機制，開展扶貧規劃合作和研究，共同探索完善“扶貧資金+信貸資金”的扶貧開發新模式。

3.2 引領資金，提高省國開行開發性金融服務水平

積極引導和吸收社會各方力量及資源促進市場建設和信用建設，不斷完善國開行資金支持，提升國開行開發性金融服務的深度、廣度、質量和水平，進一步做實金融扶貧工作的基礎。

3.2.1 整合資源，提高財政扶貧資金支持

省國開行結合自身中長期主力銀行的特征，為扶貧開發提供大額、長期、穩定的資金支持。為更好地吸納引領社會各方資源推進市場建設，一是對各條線財政扶貧資金進行整合，積極探索扶貧資金與信貸資金配套使用方法，集中力量形成規模效益。二是加大對各類企業參與扶貧開發在稅收等方面的支持力度，更好地發揮貼息資金杠桿撬動作用。三是增加對貧困地區信用體系建設的財政資金支持力度。通過財政資金支持政策性擔保公司、政策性農業保險公司等機構建設，探索創立扶貧貸款風險補償金或擔保基金等，在貧困地區建立多層次、多主體、多形式的完整信用擔保體系，為金融資金的持續進入奠定前提。

3.2.2 深化合作，創建體系化金融服務

目前，我國科技創新創業企業整體體系的金融服務較為欠缺，總體特征呈現碎片化，整合現有資源、拓展融資渠道的需求極為迫切。作為政府的開發性金融機構，國開行河北分行以堅定的戰略眼光，積極發揮政府與市場之間的橋梁作用，深化與政府部門、企業和相關各方的合作，緊貼企業需求，持續增加信貸規模、致力打造“服務有創新，模式能推廣，風險可控制”的系統性、常態化金融服務模式。

首先，政府和市場的作用是相輔相成的，要結合兩者的作用，找到一條可以多方發展，和長期應用的扶貧開發手段。

將政府功能與市場作用相結合，探索出一種多元化、可持續的扶貧開發機制。政府在扶貧的工作中，扶貧資金應該是結合貧困地區的實際需求的，要將資金和當地的扶貧工作相結合，進行科學的引導。將金融產品和服務和社會資金良性的應用到貧困地區的金融扶貧工作中。國開行河北分行作為政府和市場之間的“粘合劑”，結合政府職能功能和市場的良性加上科學的商業模式三者之間的相互切合和協調，使得金融扶貧工作得以順利開展，可以不斷吸納社會資金支持、彌補市場空白和制度缺損，實現市場、信用、規則和制度的良性循環；同時，引導社會資金通過“投貸債租證”綜合金融服務滲透到金融扶貧領域的各個環節。要建立科學的帶有市場特色的運作流程金額針對風險所制定的防范措施。

其次，與政府設立的專項扶貧資金相配合，形成政府資金與社會資本共建共享的良性機制。不斷探索多種類型的PPP模式實現路徑，推廣政府和社會資本合作、政府采購。通過國開發展基金、國開金融等投資平臺，利用開行投貸協調發展優勢，配合財政引導資金等投資基金模式，要設定專門的專項資金來支持。

最后，充分利用到資本市場的獨特優勢，通過上市或者發行企業債、集合債和公司債等融資方式支持符合條件的科技企業進行融資。同時，通過與地方金融機構、擔保公司合作提高對創新型小微企業服務能力。并利用并購貸款等產品服務國際技術并購項目、加大專項產品的研發。

3.2.3 加強監督管理，做到實效金融扶貧

要做到實效金融扶貧，首先建立包括項目初期評估審查、中期跟蹤檢查、后期審計督查的全程監督、動態管理的工作一體化機制，完善財政扶貧資金與信貸扶貧資金結合使用的監督管理機制，確保金融扶貧的效率。此外，對扶貧財政資金及信貸資金的實效性進行評估，設立金融扶貧財政資金和信貸資金公示制度，做到真扶貧、扶真貧，確保邁進小康社會的目標早日實現。

3.3 開拓創新，超常規舉措推進金融扶貧

胡懷邦在中央扶貧開發工作會議中指出，扶貧工作非常艱巨，必須要有很強的力度和決心去解決扶貧問題。針對國開行河北分行來說，要通過結合本身的優勢和資源整合，來積極進行創新和金融脫貧機制改革，要有足夠的信心和決心去將金融扶貧工作納入工作的首要核心位置。

3.3.1 量身定制，創新融資規劃與當地資源優勢相結合

國開行河北省分行發揮專家、行業優勢，集中有限貸款資源支持重點領域，集中力量支持首鋼二期、曹妃甸千萬噸煉油、石鋼搬遷等產業升級改造重大項目，發揮集成電路產業基金設立和托管的優勢，著力培育河北省戰略性新興產業；開發銀行聯合了當地政府及其客戶來展開深度的合作，對融資所相關的各個領域和方面都做出了行之有效的規劃，同時將創新的理念融入到融資的工作中，對融資模式和金融產品等都積極地進行探究和改革，對風險控制進一步的加強，信用設計結構也進一步的完善。發揮綜合金融服務功能和優勢。通過編制扶貧區域、產業、社會、市場發展規劃為地方政府和客戶提供綜合融資方案，將貧困地區的資源優勢與企業投資需求有效對接，促進區域協調發展。這種開發性金融扶貧的新路徑采取融資與融智結合的方式，在政府與市場之間架起了一道橋梁。

3.3.2 完善方法，推進信用結構創新

開行將根據不同階段企業的特點，當其處在種子期、初創期、成長期和成熟期等不同階段時，研究完善信用評級和評審辦法，盡力解決科技企業融資難、融資貴問題。要對政府的政策積極配合，完善多層次貸款風險的分擔機制和補償機制。當前對很多科技中小企業都具備以下特點：資產比重輕，資產的無形化，注重知識的產權等。對這樣的企業我們要建立起對無形資產的系統評估制度，要對他們的知識產權要有自己的一套質押模式和方法。

3.3.3 科學區別，建立差異化的信貸政策

省國開行立足于具體項目助推地區產業發展，依照區別對待，全面扶貧這一思路，著重篩選有利于進一步提高產業開發水平、改善基礎條件、有遠大發展潛力的項目。助力創新驅動發展戰略實施，一直是開發性金融支持的重點領域。加強河北分行的關于對新科技創新項目的支持和開發力度，建立相對完善的相關金融制度，并建立起切合創新高科技企業需求的專業化經營與考核機制。在具體項目的基礎上，不斷加大項目上下游的信貸扶持力度，進一步支持地方打造整合產業鏈，增強經濟發展的動力。此外，要科學設定科技貸款警戒線，建立因不可預測原因和項目本身未知性特點而出現的不良資產盡職免責機制。

3.3.4 貧困地區特色產業的建設

對于貧困地區特色產業的建設，就是要結合現代農業的特點，將農業的產和城鎮地方發展建設相結合起來，要改變農村基礎設施的落后面貌和支持農村的區域性的生態工程建設和城鎮化建設。

3.3.5 對整個團隊的建設要加強，同時有系統的保障和解決機構的設置問題

融資不是簡單的資金的積累，要大力的支持創新文化的基因做好金融服務的創新，提高金融扶貧工作的時效性，對金融服務要有選擇有目的地進行，開行對金融體制進行剖析和探究，投入大量的人力和物力資源，對金融和科技人才及一些跨專業跨領域人才進行培養，來推動各個部門和分行、子公司等的一些金融創新項目的開發、管理和評議事宜。此外，建立有效的激勵機制和約束機制，提高人才隊伍的組織凝聚力。