高校的依法治校與治理體系現代化：協調與共進

華起 劉帥

摘要：加快推進國家治理體系和治理能力現代化、全面落實依法治國，是我國當前深化改革的重大戰略部署。在這一宏觀背景下，加快推進高等學校治理體系現代化、全面落實依法治校已成為黨和國家高度重視、社會各界密切關注的熱點課題，同時也是實現我國高等學校自身高水平發展的必由之路。

關鍵詞：依法治校；治理體系現代化；協調與共進

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2016）45-0009-05

“完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]，是十八屆三中全會明確提出的我國現階段全面深化改革的總目標。在這一宏觀背景下，實現教育治理體系和治理能力現代化已成為當前教育改革的重點，而高等學校作為教育體系的重要組成部分，加之其肩負的重大歷史使命，決定了高等學校治理體系的現代化改革成為整個教育體系現代化改革的排頭兵與重中之重，當下，加快推進高等學校治理體系現代化已成為黨和國家高度重視、社會各界密切關注的熱點課題，同時也是實現我國高等學校自身高水平發展的必由之路。

隨后，黨的十八屆四中全會圍繞社會主義事業總體布局，又做出全面推進依法治國，建設有中國特色社會主義法治體系和建設社會主義法治國家的重大戰略部署。高等學校作為實施教育教學活動的社會機構，實施依法治校是落實依法治國戰略部署的必然要求，同時也是我國高等學校實現高水平發展的基本保障。

不難發現，高等學校治理體系現代化與高等學校的依法治校的實現都有助于我國高等學校的高水平發展，其之間也存在諸多共通之處，將高等學校的依法治校和治理體系現代化進程有機結合，達成高等學校依法治校和治理體系現代化的協調與共進，必然更加有助于實現我國高等學校高水平發展，也必然有助于有力推動國家相關重大戰略部署的實現。

一、依法治校與高校治理體系現代化：內涵分析

“依法治校”的提法實質上源自于“依法治教”，最早可以追隨至20世紀90年代國家制定的《中國教育改革和發展綱要》中提到的：“加快教育法治建設，逐步走上依法治教的道路”。2003年教育部發布《關于加強依法治校工作的若干意見》，正式提出“依法治校”的相關理念及實施舉措。此后，十余年間，國家又陸續出臺相關方針政策推動依法治校工作的開展，如2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》、2012年頒布的《全面推進依法治校實施綱要》等。當下，作為貫徹落實十八屆四中全會全面推進依法治國重大戰略部署的重要舉措，依法治校再一次受到國家社會的關注。

依法治校的推進和實現，有賴于明確依法治校的深刻內涵。依法治校作為一種社會活動，涉及主體、客體兩個基本要素，根據主體和客體的不同可以從兩個層面理解依法治校的內涵：一方面，將政府、教育主管部門、其他相關行政機關作為主體，高等學校作為客體，依法治校就是指政府、教育主管部門、其他相關行政機關對高等學校各項事務的依法管理；另一方面將高等學校作為主體，高等學校的各項內部事務作為客體，依法治校就是指高等學校對其內部各項具體事務的依法管理。本文所討論的依法治校屬于后者，即高校內部的依法治校。具體來看，高校內部依法治校內涵應包括以下要義：第一，法治的治理理念。在學校內部治理過程中樹立并堅持法治的治理理念，自覺崇尚法律的價值和尊嚴，自覺按照法律法規推進學校綜合改革；第二，法治的治理方式。以法治的方式推進學校各項事業的改革發展，避免以權代法、以命令代法，這就要求有完善的內部治理法律規章、完善的內部治理結構和制度體系；第三，法治的治理機制。完善的法治治理機制是高校內部依法治校的重要保障，脫離機制的保障，理念就無法轉化為實踐。

自黨和國家提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大戰略部署以來，教育領域尤其是高等學校治理體系現代化問題已成為社會各界關注的重點，高等學校治理體系現代化的概念，根據治理主體和客體的不同同樣可以從兩個層面理解：一方面，把政府、教育主管部門、其他相關行政機關作為主體，高等學校作為客體的情況下，高等學校治理體系現代化問題主要是高等學校外部治理體系現代化的問題；另一方面把高等學校作為主體，高等學校的各項內部事務作為客體的情況下，高等學校治理體系現代化問題主要是高等學校內部治理體系現代化問題。本文研究的是后者，即高等學校內部治理體系現代化的問題。

高等學校內部治理體系現代化的相關問題的研究，尚處于起步階段，對于什么是高等學校內部治理體系，尚沒有權威的定義。趙旻認為，“大學內部治理體系，主要涉及大學內部學術權、行政權、政治權、監督權、民主參與權的結構關系問題”[2]；余華認為，“高校內部治理體系是指高校將其意志、目標轉化為現實過程所運用的綜合性的制度及方法體系，包括高校治理的體制、機制和規章制度安排”[3]；林曉丹認為，“內部層面的高校治理體系，就是指學校的內部關系，包括黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理等”[4]。綜合一些專家學者的觀點，本文認為高等學校內部治理體系是指，高校內部治理主體管理高校內部事務，保障高校良性、可持續發展的整套制度體系，它是高校內部治理理念、治理組織架構、治理機制、治理手段等諸多緊密聯系、協調運行的有機整體[5]。那么，高校內部治理體系現代化

就是這一有機整體的現代化，主要包括：治理理念的現代化、內部治理結構的現代化和治理機制的現代化等。

二、依法治校與高校治理體系現代化：關系解析

推進依法治校和高校治理體系的現代化是高等教育層面落實國家重大戰略部署的重要舉措，也是實現我國高等教育自身持續健康發展的必然要求，且兩者之間存在一定的必然聯系，相輔相成、不可分割，沒有高校治理的法治化就難以實現其治理體系的現代化，沒有現代化的高校治理體系也難以實現其治理的法治化，可以說，兩者必然要在協調中共同發展。

首先，依法治校是高校內部治理體系現代化的應有之義和重要保障。國家的一切治理活動，一切治理主體，包括任何組織和個人都必須在憲法和法律的范圍內活動，依法治理是現代治理的核心特征。[6]這個組織當然也包括高等學校，可見依法治校乃是現代化高校內部治理必然要求，也是現代化高校內部治理體系的應有之義。在推進高校內部治理體系的過程中，必須要有明確的法治規范體系來協調治理體系內各種利益關系和潛在沖突，需要依法治校為現代化治理體系的構建和運作提供統一的規范指導，以法治的理念與方式推進高校內部治理體系的現代化，避免以權代法、以命令代法，這是實現高校內部治理體系現代化的重要保障。

其次，現代化的高校內部治理體系是實現依法治校的推進器。現代化的治理理念包含法治精神和法治思維，能夠為依法治校的推進創造良好的氛圍，為依法治校的實現奠定堅實的思想基礎；現代化的治理結構必須是合理有序良性運轉的，現代化治理結構的實現無疑能夠為依法治校的推進奠定堅實的組織基礎；現代化的治理手段是高效實用的，其無疑是實現依法治校的重要工具助手，促使依法治校的推進過程更加高效。

最后，兩者相輔相成，統一貫徹國家重大戰略部署，貫穿于實現我國高等學校高水平發展的愿景。依法治校和高校內部治理體系現代化是相輔相成、協調共進的，統一于依法治國和國家治理體系現代化的重大戰略部署，是高等教育貫徹落實國家重大戰略方針的必然要求和重要體現，同時，實現依法治校和高校內部治理體系的現代化是實現我國高等學校高水平發展的重要抓手和保障，其必然貫穿于我國高等教育改革的始終。

三、依法治校與高校治理體系現代化：問題分析

就目前國內高校的普遍情況來看，無論是依法治校還是內部治理體系現代化的發展都還處于起步階段，或多或少的都還存在很多問題。具體來看，高等學校依法治校存在的主要問題有如下幾個方面：

1.法治精神淡薄，法治治理理念尚未完全樹立。長達數千年的封建專制以及長期的行政化的教育管理體制，導致在我國高校內部治理過程中重“人治”、輕“法治”的現象普遍存在，有學者做過專門調查，調查中50.86%的人認為高校依法治校存在的主要問題是“校領導依法治校意識不強”、43.43%人認為“高校教師缺乏法律意識”。[7]目前在高校內部治理的過程中，仍然沒有形成法律至上、崇尚法律價值和尊嚴的法治精神，仍然沒有形成將法律作為一切治理行為的主要依據和準繩的治理理念。

2.高校內部治理規章制度不健全。大學內部的規章制度是高校實行依法治校的直接依據，沒有完善的高校內部治理的規章制度體系，高校內部的依法治校就無從談起。就目前來看，我國大多數高校都沒有形成完善的內部治理規章制度體系，首先體現在作為高校內部治理“根本大法”的大學章程上，已經制定大學章程的高校還沒有達到我國高校總數的一半；其次，體現在其他規章制度方面，大多數高校內部并沒有建立起針對不同治理事務的規章制度，也沒有形成與大學章程配套的具體實施細則。這些問題的存在，造成高校內部治理過程中的很多具體事務的無法可依。

3.依法治校的執行與監督力度不夠。一方面，長期以來的人治傳統，使依法治校的執行受到很大的阻礙，如人際關系的牽扯、利益關系的作用、行政權力的干涉等等，都在一定程度上阻礙依法治校的進程和執行力度；另一方面，由于監督機制、責任追究機制不健全等原因的影響，對依法治校的監督還屬于缺位或不到位狀態，監督力度明顯不夠。

高校內部治理體系現代化方面，突出的問題有這么幾個方面：

1.尚未完成治理理念的現代化轉型。理念是行動的先導，沒有現代化的治理理念，現代化的治理體系就無從談起。就目前情況來看，由于長期的計劃經濟體制的束縛以及高校行政化管理方式的影響，我國高校治理理念尚未完成現代化的轉型。首先，“法治性”思維欠缺，“行政—命令式”思維仍然濃重。在目前大多數高校的內部治理理念上，以“人治代替法治”和“專權替代民主”為特征的思維影響仍然比較嚴重，[8]表現出強烈的“行政—命令式”思維；其次，“公共性”意識不強，“官本位”思想依然存在。由于長期以來高校內部管理大多沿用政府的行政化管理模式，“官本位”思想依然濃重，“公共性”意識不強，其主要表現就是高校行政人員缺乏“以人為本”的服務意識；第三“開放性”思維不足，治理“保守性”仍然濃重。治理的本質要求就是協調與共治，這就要高等學校內部治理過程中能夠主動吸納利益相關者成為內部治理主體，主動吸納各界的優秀治理理念、成果，而目前來看，大多數高校的內部治理仍然表現出強烈的政治保守性。

2.尚未完成治理結構的現代化轉型。目前我國高校內部治理結構建立的基礎有著明確的層級關系，沒有根據治理目標和治理效能最優化的要求主動實現現代化的轉型，導致目前高校內部縱向治理層級、橫向治理功能及縱橫權力配置之間存在一定程度的沖突和失衡。首先，“黨委領導和校長負責之間無嚴格界定和明顯界限，職責和權力劃分不清晰”[9]；其次，學術權力、行政權力及民主監督權力之間權責不明。由于長期以來高校內部治理過程中行政權力的強勢地位，以及學術權力、行政權力及民主監督權力權責配置上的諸多問題，導致高校內部治理過程中行政權力獨大，并侵蝕學術權力和民主監督權力的現象普遍存在；最后，校級管理和院級管理權責劃分不合理。在開放的市場經濟環境下，計劃經濟時代一級管理方式在高校內部治理中的影響根深蒂固，一方面高校校級領導權力對院系延伸過度，顯得力不從心、效能低下，另一方面院系管理權力受到校級管理權力的很大限制，使得其內部治理效率低下，這種權責關系不明的校院治理方式已完全不適應目前高校治理的要求。

3.尚未完成治理機制的現代化轉型。治理理念和治理結構的現代化轉型，還需要現代化的治理機制作為支撐和保障，就目前來看，我國高校內部治理機制是不健全的，很多治理機制還處于空缺狀態，沒有完成現代化的轉型。比如，沒有完善的權力協調機制、權力約束機制、利益表達機制、決策機制、責任追究機制、違法懲戒機制等。

四、依法治校與高校治理體系現代化：路徑探析

推進依法治校和高校內部治理體系現代化是對國家重大戰略方針的貫徹落實，也是目前我國高等教育領域受到社會各界廣泛關注的改革重點，如前文所述，高等學校依法治校與內部治理體系現代化兩者直接相輔相成，依法治校是高校內部治理體系現代化的應有之義和重要保障，現代化的高校內部治理體系是實現依法治校的推進器，實現兩者的協調與共進，是建設我國高水平高等學校的必然選擇。

（一）明晰依法治校觀念，以法治思維協調推進高校內部治理理念現代化

思想是行動的先導，要實現依法治校和高校內部治理體系現代化的協調與共進，就必須首先在高校內部治理過程中，實現依法治校觀念和現代化治理理念的協調共進，在建立起符合現代化治理精神的法治觀念的同時，以法治的思維協調推進高校內部治理理念現代化。一方面，建立起符合現代化治理精神的依法治校觀念。依法治校是依法治國的微觀體現，在高等學校推進依法治校工作，是對依法治國戰略方針的貫徹落實，更重要的是要通過實施依法治校提升高校治理能力，實現高校的高水平發展，這就要求在高等學校所塑造的依法治校觀念必須符合現代化治理精神，唯有如此才有助于實現高校治理水平的提升，在這方面高等學校要充分的結合現代化治理精神加快高校法治觀念的樹立，對各級管理人員進行法治教育與培訓，提高教育培訓力度、豐富教育培訓形式與內容，將現代化治理精神融入、貫穿到相關培訓的各個環節中，切實樹立、提高各級管理人員的現代化依法治校的觀念。另一方面，要以法治的思維協調推進高校內部治理理念的現代化。黨的十八大提出要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。法治思維是一種規則思維、權利義務思維、程序性思維、權衡思維、建設性思維。[10]要在高校建立起真正起作用的現代化治理理念，就必須在理念建立的過程中堅持規則、明晰權利義務觀念、尊重程序、懂得權衡，在現代化內部治理理念建立的過程中充分運用規則思維、權利義務思維、程序性思維、權衡思維、建設性思維，徹底打破原有的傳統管制觀念，建立全新的具有較高“公共性”、“開放性”的現代化治理理念。

（二）健全依法治校規章制度體系，以法治方式協調推進高校內部治理結構現代化

建立健全高校內部的規章制度，是實現高校依法治校的前提和基礎，如前文分析，我國高校內部規章制度體系的不健全，一方面在很大程度上導致了高校治理過程中無法規可依，阻礙了依法治校的實現，其實質上也是造成我國高校內部治理結構沖突和失衡的重要原因，因此要實現依法治校和高校內部治理體系現代化就必須要加快高校內部規章制度體系的建設，保障依法治校有法可依，確保高校治理結構現代化調整有法可依，以法治的方式協調推進高校內部治理體系現代化。具體來看，一方面要加快建立切實可行的大學章程。作為高校內部治理的“根本大法”，大學章程是規定高校內部重大事項的基本準則，切實可行的大學章程是依法治校的基礎，也是現代化高校內部治理結構建構的基礎，因此加快大學章程的建立，為高校內部治理法治體系建立基礎，明確現代化高校內部治理的基本原則，顯得尤為重要。在大學章程中要切實明晰校院兩級治理權力的邊界與責任，明確規定校院兩級治理權力的決策與實施機制，明確校院兩級決策機構的構成與運轉方式，同時要建立起校院治理權力運行的監督反饋系統，確定其構成及運轉方式；另一方面，加快配套規章制度的修改建設。依據大學章程確立的基本原則，切實制定健全科研、教學、人事、后勤等各方面的管理規章制度，使得依法治校有法可依、內部治理結構現代化改革有法可依；更重要的是，在建立規章制度的基礎上，以法治的方式推進高校內部治理結構的現代化。法治方式就是法治思維實際作用于人的行為的外在表現，簡單的說就是辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，在建章立制的基礎上，堅決杜絕過去以行政命令代法、以權代法的改革方法，以法治的方式協調黨委領導和校長負責的關系、學術權力和行政權力的關系、校級管理和院級管理的關系，推進高校內部治理結構的現代化。

（三）依法完善現代化的高校內部治理機制，以機制建設協調推進依法治校落實開展

建立健全現代化的高校內部治理機制，既是實現高校內部治理體系現代化的必然要求，也是推動依法治校工作順利開展的重要保障和基礎。首先，依法依規建立現代化的權力運行協調機制。在傳統的大學治理環境下，之所以容易形成行政權力膨脹，學術、民主參與權力的無力格局，形成“法治”缺位、“人治”盛行的問題，一個很重要的原因就是沒有建立現代化的權力協調機制，對內部治理的縱向權力及橫向功能運作進行有效的規范，遵循相關法律規定及大學章程的要求，以建立健全黨委權力、行政權力、學術權力、民主參與權力的界限與協調機制，以及校院系三級治理權力的邊界及協調機制；其次，建立健全高校內部治理執行監督機制。制定政策法規的歸屬是順利的執行落實，只有政策法規，缺乏有效的監督，政策法規就容易流于形式，無異于沒有制定政策法規。要順利推進高校內部治理現代化，杜絕權力的任意使用，促進依法治校順利開展就必須建立起完善的執行監督機制，形成決策權、執行權與監督權的既相互協調、相互監督的格局；最后，建立完善的責任追究機制。政策法規的落實實施有賴于完善的執行監督機制，執行監督機制的威懾力需要完善的責任追究機制的保障，沒有責任追究的監督是無效的監督，因此要將政策法規落到實處、保障執行監督的有效，就必須建立起完善的責任追究機制，做到有責必究。

參考文獻：

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[10]http：//www.qstheory.cn/subject/2014-10/20/c_11128985

44.htm.