地方政府整體性協作的價值邏輯與戰略匹配

羅孜巍

[摘 要]由于現有發展模式過于強調競爭而忽視協作，客觀上對經濟社會發展帶來效益損失，因而實現區域整體性協作在學界引起高度關注。本文從整體性治理視角出發，研究地方政府整體性協作的價值邏輯與戰略組合，提出“社會性、市場性、政治性、自發性”四大驅動因素，并基于上述驅動因素提出“社會協同、市場一體化、任務導向、共享持續發展”四大戰略組合的實踐策略。

[關鍵詞]地方政府；整體性協作；價值邏輯；戰略組合

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.165

[中圖分類號]D625 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）04-0-03

20世紀90年代末期，以分權化、私營化、市場化等為主要特點的新公共管理運動（新自由主義）在英美等國興起，這一運動在提高公共服務供給效率的同時，也導致公共服務質量下降和行政碎片化等問題。為了應對“市場失靈”給政府管理帶來的沖擊，一批新興理論迅速發展，這其中，整體性治理理論引起了學界高度關注。改革開放以來我國“縣際競爭”的發展模式為經濟發展提供重要活力，然而地方競爭由于取法中央和上級政府的有效統合，在實踐中出現了地方間無序競爭現象，這在客觀上產生效益損失。然而，對于如何從我國實際情況出發探索地方政府協作，現有文獻集中于實踐層面的現狀研究，且主要從政府職能、制度構建、法律體系及利益補償等角度探討。這些研究往往針對特定區域，且忽視了社會、市場等因素對協作的影響。至于一般意義的地方政府層面，尚缺乏實現整體性協作的戰略框架。“郡縣治則天下無不治”，地方政府是國家政權結構中承上啟下的關鍵環節，本文聚焦于地方政府間的整體性協作，嘗試著去提煉與總結地方政府在整體性協作中的價值邏輯與戰略組合問題。

1 整體性治理與地方政府整體性協作

整體性治理理論是在新公共管理運動衰微和信息技術發展的背景下建立起來的，它針對的是20世紀80年代和90年代初政府改革所導致的碎片化狀況。其主要思想是整體性協調與整體性整合。整體性治理理論特別著力于政府組織體系整體運作的整合性與協調性，其總體特征是強調制度化的跨界合作。

地方政府整體性協作則是將整體性治理理念融入地方政府協作之中。地方政府整體性協作可以定義為“地方政府以相對優勢為基礎，通過激發政府、社會、市場多主體協作，以實現區域協同發展和利益最大化的動態過程”。該過程體現出地方協作3個維度的變化：在時間維度上更加突出協作的持續性；在空間維度方面更加強調區域的整體性；在主體維度上更加注重政府、社會、市場多主體協作。

我國地方政府整體性協作研究取得積極成效，但相關探索仍需深化。一方面，過多強調特定區域和特定事項的協作代表性不強，無法將廣大地方政府這一協作主體及其所涉及全方面的協作內容納入其中。另一方面，就政府協作談政府協作，單純從政府職能、制度構建、法律體系及利益補償等政府角度考慮，而忽視政府對市場經濟、社會力量協同協作的引導與構建。

2 地方政府整體性協作的價值邏輯

地方政府是國家行政體系中承上啟下的關鍵環節，因而地方發展是一個多種主體價值綜合的結果。其體現在3個不同層次：個體層次，即地方官員的觀念導向；地方層次，即所在地的經濟、社會發展需求；區域層次，即所在行政區域上級政府的制度安排。在地方發展過程中，每個層次面臨不同的價值選擇，因而產生不同的利益需求和行為模式。

在傳統地方發展模式中，官員、地方、區域之間的利益往往存在一些難以協調的矛盾，容易出現因局部利益損害整體利益的情況。現行考核體制下GDP成為衡量領導干部的關鍵標尺，地方領導為實現晉升意圖，則需想方設法引進項目做大經濟總量；由于競爭性的土地、稅收、基礎設施等優惠政策抵消部分經濟收益，諸如征地矛盾、環境污染等風險則轉嫁給當地，體現在GDP上的賬面收益與扣除成本、風險的實際收益并不匹配。與此同時，地方之間競爭性的招商忽視區域產業布局和要素最優配置，導致重復建設、要素低效利用等問題，降低區域經濟效率，進而增加區域行政成本。

通過整體性協作雙向價值鏈接，能在各層次及其價值選擇之間找到利益平衡點。比如：在官員層面，通過與其他地方政府共建產業園等方式，可以有效規避征地、環境、市場等風險，同時其成果又能成為地方官員晉升資本。在地方層面，通過協同招商引資構筑產業集群，既能避免競爭性招商帶來的效益損失，又能促進地方經濟發展。在區域層面，地方之間基于要素稟賦的協作分工，在提高區域經濟效率的同時也降低因行政手段帶來的行政成本上升問題。更重要的是，在整體性協作模式下，橫向和斜向的價值整合也納入其中。比如：把地方收益和區域效益納入官員晉升的考察因素，通過整體性協作將官員晉升、地方收益和區域經濟效率置于同一價值鏈條。又如：通過大型公用設施共享共建，在降低地方發展成本的同時也顯著提升公用設施的使用率，改善區域內部經濟效率。因此，通過地方政府的整體性協作，能將不同層次間的價值選擇形成一個閉合回路，實現利益相關方價值協調和整體最優。

3 地方政府整體性協作的驅動因素及戰略組合

3.1 地方政府整體性協作的4類驅動因素

地方政府作為一個多元價值系統，其協作與否不僅受領導人個人意志影響，同時也與本地經濟社會發展需求、上級政府制度安排相關。因此地方政府整體性協作的驅動因素至少包括以下4類。

3.1.1 社會性動因

改革開放以來，人口流動限制政策的放寬導致勞動力資源在全國范圍內再配置，因經濟誘因帶來的跨行政區社會事務日益增多并呈現復雜化趨勢。尤其是人員、資源、信息、資本快速跨行政區流動和互聯網的發展，加速了風險傳播，放大了危機影響，增加了社會治理難度。傳統“劃區而治”的社會管理模式，已難以適應現代社會發展需求，其弊端主要體現在：①管理主體局限于地方政府，排斥社會力量參與，導致社會治理效率不高；②管理范圍局限于地方轄區內，難以適應跨行政區社會治理的新要求。而通過整體性協作，將社會力量尤其是NGO組織納入區域社會治理主體，形成區域內的社會協作力量，不僅能打破行政區劃帶來的碎片化治理現狀，提升治理的有效性并降低治理成本。更為重要的是，通過將多元主體納入整體性協作框架，形成了對政府單一主體管理的重要補充，將政府從部分微觀事務中解放出來，轉而更加注重宏觀社會治理和制度體系構建，同時也提高了公共服務的供給效率。

3.1.2 市場性動因

縣際競爭是中國經濟持續發展的活力和經濟制度重心所在。在以競爭為主導的府際關系模式下，中央政府通過政治集中和向地方分權，構造有效的政治激勵和經濟激勵，以“增長競爭型政府”推動經濟發展。由于中央政府難以全面統合，地方之間出現無序競爭的狀況，客觀上也導致價格扭曲、要素錯置和資源浪費等問題。隨著我國完全市場經濟地位的確立，市場一體化進程不斷加速，黨的十八大報告更是提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，越來越多的地方政府意識到通過協作能放大市場對資源的優化配置效應。

3.1.3 行政性動因

通過自上而下的壓力傳導機制，中央和上級政府的命令、政策、講話精神等制度安排往往對地方政府行為有重要的導向作用。在我國，中央政府高度重視地方政府協作，比如：建國初全國劃分七大經濟協作區、1983年建立上海經濟區、“十六屆”三中全會提出統籌區域發展等。特別是在應對區域突發性事件上，地方政府協作更是被提升到政治任務層面。比如：2008年南方冰雪災害，國務院成立煤電油運和搶險抗災應急指揮中心，統一協調災區搶險抗災，而各省市也紛紛成立搶險抗災應急指揮中心統籌行政區內抗災工作。

3.1.4 自發性動因

自發是基于自身利益訴求的一種自主自為，包括官員的晉升動機和實現地方利益最大化。在當前制度安排下，GDP政績仍是官員晉升最重要的籌碼。官員晉升和地方利益最大化有內在的邏輯聯系，但地方利益最大化并不等同于地方GDP最大化，因此為追求GDP政績而損害地方長遠發展利益的事件層出不窮。黨的十六大以來中央高度重視用科學發展觀指導改革和發展，而日趨嚴重的社會、環境問題也不斷警示傳統發展模式不可持續，越來越多的地方官員認識到，通過區域協作在促進地方可持續發展的同時，也為自己積累了更高質量的晉升資本，實現晉升動機和地方利益的有機協調。

3.2 基于驅動因素的地方政府整體性協作戰略組合

將地方政府整體性協作的4類驅動因素與傳統競爭戰略的價值取向進行整合，在Hart戰略模型進行修正基礎上提出地方政府整體性協作戰略組合模型（見圖1）。在圖1模型中，橫軸代表時間維度，縱軸代表空間維度，框內文字代表驅動因素，框外文字代表相應情形的戰略與價值取向。

圖1 地方政府整體性協作的戰略組合

3.2.1 社會協同參與戰略

所謂社會協同參與戰略，是指轉變傳統靠政府力量單一驅動的協作方式，將社會力量作為政府力量的重要補充納入地方政府協作，進而提高地方政府區域社會治理的有效性和降低行政成本。基于社會力量驅動的社會協同戰略，將地方政府整體性協作與降低行政成本、創新社會治理進行了價值鏈接。實現社會協同，需要為社會力量尤其是NGO組織參與跨行政區協作創造條件。其戰略實施要點在于：首先，需要構建社會協同參與地方協作的心理基礎，通過建立共同利益關系和價值認同，實現社會協同的自覺自愿；其次，構建社會協同參與地方協作的制度體系，建立和完善信任機制、信息共享機制、組織協調機制及資源協調機制等協作機制；最后，完善社會協同參與地方協作的法律保障，促進相關法律法規建立、完善和落實。

3.2.2 市場一體化戰略

區域市場一體化是指通過發揮以企業等市場主體在區域資源配置的主導作用，并形成區域內地方合理分工和消除地方分割的過程。基于企業等市場主體驅動的市場一體化戰略，將地方政府整體性協作與降低地方發展成本和提高區域經濟效率進行價值鏈接。通過創造條件引導區域市場主體協作，改變傳統因行政競爭帶來的價格扭曲、要素錯置，實現市場對要素資源的自發配置進而達到帕累托最優是該戰略的落腳點。其戰略要點包括：首先，需要營造公平有序的市場競爭環境，減少和避免行政力量對市場的微觀干預和要素管制；其次，引導成立區域性行業協會、產業聯盟、合作交流論壇等協作平臺，通過產業內部自發協作優化產業分工和要素配置；最后，完善行業主管部門和行業協會、產業聯盟的協作對接機制，實現政府與市場主體雙向互動。

3.2.3 任務導向型戰略

所謂任務導向型戰略，是針對突發性、臨時性跨行政區事項采取的協作策略。基于中央或上級政府制度安排的任務導向型戰略，將實現區域發展利益（上級政府意圖）和規避發展風險進行價值鏈接。此類協作往往因任務出現產生，隨著任務的解決而消解，具有臨時性、針對性強等特點，如全國對口支援三峽庫區合作、南方冰雪災害等。其戰略要點包括：首先，需要加強組織領導，在上級政府層面成立領導小組，統籌推進地方協作；其次，以業務部門為協作主體，積極加強溝通對接，建立信息共享機制、組織協調機制和部門聯系會議等協作機制；最后，要注重以協作規劃（方案）為統領，明確責任分工，整體協調分步推進。

3.2.4 共享持續發展戰略

基于官員晉升動機和地方利益的共享持續發展戰略，將地方政府整體性協作與實現官員動機、維護地方利益進行了價值鏈接，并且兼顧協作各方利益訴求和可持續發展。在地方政府整體性協作的戰略組合中，共享持續發展戰略居于核心位置和最高層次，其動力源自協作主體的價值認同與自發自為，對整體性協作起統領性作用。共享持續發展戰略實施要點包括：首先，需要樹立自發性、整體性協作理念，突破傳統競爭性、松散合作式發展思維；其次，加強領導和組織保障，設立更高層次常態化的協調機構或政府聯系會議制度；再次，注重頂層設計，制定和完善利于整體性協作的工作機制、制度保障和法律法規；最后，需要合理分配利益，建立促進區域可持續發展的利益共享機制。

地方政府整體性協作戰略組合是有機統一的整體，其中任務導向型戰略和共享持續發展戰略從政府內部角度出發探討協作問題，任務導向型是壓力，共享持續發展是動力。社會協同戰略與市場一體化戰略從政府外部角度探討協作問題，是地方政府整體性協作的左右翼，通過地方政府創造協作環境參與整體性協作分工。

由于層次和難度不一，地方政府整體性協作戰略組合實現過程中存在一定的時序差異，社會協同戰略與任務導向型戰略側重當前，而市場一體化戰略和共享持續發展戰略則更加強調遠景。構建地方政府整體性協作，應當遵循由易到難、由局部到整體的策略，因此在初期應當從任務導向型戰略出發，通過政府協作帶動社會力量參與協作，進而將協作拓展到經濟領域和市場主體，最后從宏觀上構建共享持續發展的美好協作愿景，實現多主體、多維度的整體性協作。

4 結 語

整體性協作不僅是新時期政府實踐領域的現實需要，也是管理學界重要的研究課題。本文針對地方政府整體性協作的概念、價值邏輯、驅動因素和戰略組合做了框架性探討，提出“社會性、市場性、政治性、自發性”四大協作驅動因素，并基于上述驅動因素提出“社會協同、市場一體化、任務導向、共享持續發展”四大戰略組合，本文認為實現整體性協作并非一蹴而就的過程，而應遵循由易到難、由局部到整體的策略，靈活運用四大戰略組合，從任務導向型戰略出發，逐步推進社會協同戰略、市場一體化戰略和共享持續發展戰略。但是本文關于協作戰略的探討更多在框架性層面，在后續工作中，針對不同戰略的具體實施策略和制度安排值得重點研究。

主要參考文獻

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