破解基層國土資源管理難題 保障國土資源可持續利用

摘要：鄉（鎮）國土資源所是國土資源管理的最基層單位，是國土資源執法監察的基礎，是保護基本農田和耕地保護的前沿衛士，是農民集體土地轉用和農民建房報批工作的初步踏查等方面不可或缺的基層單位。筆者通過多年基層國土資源工作經驗，以國土資源管理部門職責為基礎，從國土資源管理的工作實踐為出發點，分析當前國土資源管理面臨的實際困難和問題并提出解決對策。

關鍵詞：國土資源；基層；管理；對策

中圖分類號： F301 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.07.063

十八大以來，各級國土資源管理部門認真履行工作職責，全面推進依法行政、資源保障能力、服務發展能力和改革創新能力的不斷提高，國土資源事業保持著持續健康發展的良好勢頭，極大地促進了經濟社會的可持續發展。本文對樺甸市鄉（鎮）基層國土資源所當前存在的實際困難和問題做簡單探討。

1當前鄉（鎮）基層國土資源管理的困境

1.1基層人員力量薄弱，業務學習再培訓難

由于鄉（鎮）國土所人員少，一般不超過4人，在農民建房呈報和執法監察方面，難于形成有效的分工和監督。特別是執法監察和耕地保護方面，由于人員少，工作力量薄弱，影響工作的質量。2014年動態巡查制度建立以來，要求每周進行一次無死角動態巡查，但是實際工作中，很難保質保量完成。再者，隨著國土資源管理各項工作已步入規范化時代，要求工作者的業務技能也需要相應的提高。目前，基層國土所的工作人員年齡偏大，近些年一些公務員、事業編制考試并沒有把土地管理類專業作為招考資格的必要條件來審核，很難有專業人才步入國土資源管理隊伍中來，很多都是聘任制的臨時工。例如樺甸市局，9個鄉（鎮），基層工作人員一共27人，其中包括臨時聘任人員9人，占33%，這部分人員責任心不強，不通曉業務，即使經過集中培訓也難以得到提高。加之老員工進取心不強，新科技如GPS、CAD制圖等高端科技不愿意主動學習，縣（市、區）分局組織業務學習少。這些因素都制約著基層國土所的業務發展。

1.2執法監察手段不硬，執法監察難度加大

近年來，制約基層國土資源管理的“軟肋”，主要表現在三個方面：

一是執法主體“多元化”，分工不合理。就樺甸市（縣級市）而言，享有行政執法權的執法部門有十幾家，例如環保執法大隊、安監執法大隊等等，形成大量權能交叉現象，造成有利可圖的執法事項都爭相執行，無利可沾的都互相推諉。比如，僅礦產資源管理一項，就涉及安監、公安、環保、國土、林業等部門。相關職能部門往往各自為政，在執法方面，則又存在推諉觀望現象。

二是利益關系“復雜化”，管理難度大。國土資源管理方面經常與鎮政府、村委會、村小組之間業務往來比較多，需要相互之間密切配合。而在實踐工作中，由于各自利益關系造成相互之間協調比較難。部分村社干部對于少數農民搭建臨時雞舍、牛舍、豬舍等亂占土地的現象隱瞞不報；少數國土干部長期生活在鄉（鎮），在當地有自己的生活圈，有些人礙于情面或迫于人情壓力，對一些國土資源違法行為持“睜一只眼、閉一只眼”，致使國土資源違法行為得不到及時制止。

三是執法硬件“保障差”，全覆蓋困難。以樺甸市為例，鄉（鎮）國土資源所都是委托執法，這就造成了執法人員的編制和執法車輛在都無法真正落實。一方面，轄區面積大、交通不便，違法信息掌握滯后，管理上鞭長莫及，常常充當了“消防員”的角色。對國土資源違法行為查處是事后補救。另一方面，國土資源部門沒有執行權，對一些拒不配合調查、拒不停止違法行為的違法者沒有強制措施，造成執法人員在案件調查取證、法律文書送達、制止等方面軟弱無力，形成“印發停工通知書不管用，強制執行不敢用”的被動局面。申請法院執行，在漫長的申請執行過程中許多違法建筑已完工。影響了執法效果，致使國土資源違法現象屢禁不止。

1.3地質災害形勢嚴峻，防治工作重點突出

近年來，隨著糧食價格穩步提升，農民破壞植被、毀林開荒屢見不鮮。以樺甸市為例，2000年全市確定了56個地質災害點，15年來，由于毀林開荒的原因，擬新增加地質災害點多達100個，增加接近200%，地質災害防治工作形勢嚴峻。很多地質災害點治理難度大，應用簡單的工程治理難以有效地解決多年來形成的隱患，異地搬遷受到資金及其他人為因素的限制，造成現階段地質防治工作僅僅停留在隱患排查及應急避險階段。有些百姓認為災害防治主體在政府部門，在退耕還林恢復植被過程中，一旦涉及到個人利益，無視規劃設計，不配合工作，以各種理由，各種方式人為地阻礙了防治工作。在異地搬遷過程中，個別人故意制造事端，希望從中謀利，阻礙拆遷搬遷。

1.4征地補償標準偏低，失地農民后續上訪多

隨著城市化進程加快，城市周邊的土地大量的被征收，失地農民安置補償問題關系到農民當前和今后的生存和發展，在征地補償過程中，主要有以下幾個問題：一是補償標準總體偏低。在補償標準測算中，沿用產值乘以倍數的方法，這種簡單算法，只考慮了農業屬性，忽略了區位因素、經濟因素和市場供求因素，導致農民得到的補償份額少。二是補償標準差異過大。不同項目的補償標準差異過大，房地產開發項目和企業用地項目補償標準相差近10倍。再者，同是耕地，旱地、水田、菜田、溫室補償標準不一，同一區域、相鄰地塊差異巨大。三是安置人員資格認證存在爭議。安置補助費如何分配成為焦點，除本村人口外，還有非本村人員、空掛戶、死亡人口、二輪承包中無承包合同人員，夫妻投靠、長期居住未落戶等均要求得到補償。四是征地補償不透明。有的沒有召開村民代表大會或者社員大會，沒有充分聽取村民意見，村社干部在征地中沒有做好宣傳解釋，對補償標準和安置人員名單沒有公示，有的簡化征地程序縮短了時限，造成單方面意識強加給農民，引起農民不滿。

2解決的對策及建議

解決鄉（鎮）基層國土資源所存在的困難和問題的總體建議是：人員配置充足化、設施配備標準化、內部管理制度化、規劃布局科學化、依法行政規范化的“五化”。

2.1創新體制機制，在人事機構設置上有突破

一是與編制部門溝通，在鄉（鎮）國土資源所設置上，根據轄區面積、服務人口、采（探）礦權數量、交通條件等。綜合考慮國土資源任務管理需要等，科學配備人員數量，編制人數為3～5名。有條件的地區可以片區為基礎，成立跨鄉（鎮）的國土資源中心所（分局），編制在10人以上。二是在招考公務員或者事業單位人員時，優先考慮土地資源、礦產等專業人員。縣級局應建立鄉（鎮）所系統培訓，要建立學習制度，制定學習計劃，結合不同的學習內容和目的采取短期培訓。提升基層崗位人員業務素質。

2.2夯實執法基礎，在標準化建設方面有提高

標準化站所建設以來，各基層站所的辦公設施基本完善。辦公電腦、打印機、掃描儀等配備齊全。但是還需要現代化的執法設備輔助執法監察工作，比如執法記錄儀、GPS、照相機等，有的涉密軟件需要獨立安裝到單獨一臺電腦上，這都需要進一步完善。2014年以后，基層鄉鎮國土資源所實行土地（礦產）監察動態巡查一周全覆蓋一次。除配備必要的執法監察動態巡查車輛、裝備外，還應當為全體執法人員購買人身保險，實行執法監察動態巡查責任落實情況與執法人員巡查補助掛鉤結合的政策。

2.3加強內部監督，在規范化執法方面有成效

一是嚴格執行廉政規定，縣局與基層國土資源所簽訂《黨風廉政建設責任狀》，在黨員干部中開展要政治上清醒、要勤政廉潔、要令行禁止、要求真務實活動。二是執法辦案工作規范化，建立執法辦案長效機制。制定《案件辦理流程》、《鄉鎮國土資源所工作職責》、《檔案管理制度》等系列文件，進一步細化和拓展各項制度，確保執法人員全面依法履行職責。三是在依法行政和執法監察過程中，進一步規范現場執法取證工作，保障執法人員依法履行職責，強化執法源頭管理，有效減少涉地涉礦信訪、投訴，維護當事人及執法人員合法權益。

2.4做好服務地方，在助推經濟發展中做參謀

在用地供需方面：處理好保護與發展的關系，按照“有保有壓”的要求，突出供地的針對性。“有保”，就是要優先保證有利于加快發展、有利于城市建設、有利于支柱產業發展的項目建設用地需求，切實做好資源供給。簡單的說就是圍繞縣鄉兩級招商引資重點項目和產業發展趨勢，自覺服務，在規劃調整和用地計劃方面提前謀劃，提前介入，做好用地保障，幫助企業解決用地難題。“有壓”，就是要把違法占地的勢頭壓下去，確保耕地總量不減、質量不降、用途不變，嚴格用地審批，強化批后監督，堅守基本農田這條“生命線”；在服務新農民建設方面和控制宅基地規模方面，以村鎮規劃為依據，切實改變居民點布局分散、土地利用率低的局面。在礦產資源保護方面：一方面從全面排查人手，及時查處越界開采、非法采礦等違法行為，確保礦產資源有序開發和科學合理利用。另一方面要建立礦山生態恢復保證金制度，明確治理責任，嚴格按照“誰破壞、誰恢復”的原則進行礦山生態環境治理，保證治理資金和治理措施落實到位。

2.5協調聯動執法，在保護資源上更嚴格規范

針對現階段國土監察實踐中存在著“三個難”：查處難、制止難、執行難的問題。各縣級政府應當啟動協調聯動執法制度。一是縣級政府從行政角度要出臺關于利用違法用地違法建設從事生產經營活動的有關文件。例如：供水、供電、工商、環保、消防、食品藥品監督等管理部門在辦理供水、供電、工商登記等相關手續時，要查驗申請單位或者個人經營場所的相關資料，不能提供合法有效產權證明文件或者合法租賃手續的生產經營者，不得辦理相關手續；二是縣級政府從司法角度要出臺下發關于國土資源違法犯罪案件查處加強協作的辦案的文件。明確查處案件中，國土、檢查、公安、檢察機關等職責，對在查處案件的過程中如何配合作了明確的規定。同時建立了違法犯罪案件聯席會議制度，定期通報發生的國土資源違法犯罪案件情況，互通信息，研究討論疑難、復雜違法犯罪案件的調查取證和定性等事項；三是建立違法用地實施抄告制度。國土部門對發現有違法用地行為的，應及時向鄉（鎮）政府匯報。對經制止仍不停止違法行為、拒不恢復土地原狀的，國土部門必須依照相關規定，及時向工商、供電、供水等相關部門發出《違法用地違法建設抄告單》，并抄送監察部門和當地政府。各相關部門在接到抄告單后，應當按規定在五個工作日內采取相應的停水、停電、停辦、停貸等有效措施，并在十個工作日內將落實情況以書面形式反饋。監察部門對未按時按規定采取相應有效措施的，予以跟蹤督辦。對未按督辦意見予以落實的，予以嚴肅查處；四是在礦產資源開發監管方面，進一步建立健全礦產資源開發監管責任體系和聯合執法機制，形成公安、安監、工商、國土等多部門聯合執法，形成及時發現、及時制止、及時查處、及時報告、及時移交的快速反應機制，確保礦業秩序的穩定。

參考文獻

[1]許秀華.加強基層國土資源所規范化建設的實踐與思考[J].電子制作，2013，（12）：65.

[2]王文彥.淺析農民基層國土資源所的困難與對策[J].吉林國土資源通訊，2006（05）：24-25.

[3]孫燕君.土地管理問題分析與對策探討[J].價值工程，2010，（3）.

[4]陳偉滔.淺談新時期基層國土資源管理存在的問題及對策[J]；科技傳播；2011，（08）.

[5]楊家寶.基層國土資源所如何推進精細化管理[J].經濟視角（中旬），2011，（01）.

[6]賴萬春.淺談提高基層國土管理人員的職業素養[J].魅力中國，2009，（25）.

作者簡介：張旭，本科學歷，樺甸市國土資源局，助理工程師，研究方向：土地資源管理。