公共服務視角下的檔案業務流程再造

付彩霞/湖南省檔案局編研展覽部

1 “回應”與“責任”——提升檔案館公共服務能力的兩維視角

一方面，隨著計算機與互聯網技術的飛速發展，民眾的信息需求與獲取信息的方式都發生了重大變化，呈現出個性化、層次化、精確性、及時性的特點，這對檔案館的資源整合能力、公共服務能力提出了新要求。另一方面，檔案館是政府信息資源的強有力的占有者和發布者，具有與生俱來的留存社會記憶、服務廣大群眾的使命。隨著信息經濟時代的到來，檔案館已不單單是檔案實體的管理部門，更是信息的產生和供應部門。當前，如何將蘊藏著巨大經濟與社會價值的檔案信息進行整合，并提供方便、周到、快捷的利用服務，是檔案館面臨的挑戰和需要完成的任務。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，明確指出：“各級黨委和政府要把提供檔案信息服務作為公共服務的一部分，統籌安排檔案服務、政府公開信息服務和其他公共服務，努力提供一站式服務，做到便民利民。”[1]

因此，不斷提升檔案館的公共服務能力，既是對民眾不斷增長的信息需求的有力回應，也是檔案館本身應有的職責擔當。要實現檔案館公共服務能力的提升，有必要對原先職能化導向下形成的條塊式業務模式進行優化重組，建立起以民眾為中心、以服務為手段、以公共利益為目標，在行動上更民主、更具有公共性的工作模式。

2 從何著手——檔案業務流程再造的策略與方向

上世紀90年代，一些西方學者提出的流程再造理論正是從關注服務對象的需求和滿意度的角度出發，對組織現有的業務流程進行根本性的再思考和徹底的再設計，實現組織在服務、質量、成本和效率等方面的改善[2]。流程再造理論最初是針對傳統組織難以適應競爭日益激烈的環境而提出的，其目的是為了實現流程的增值內容最大化，從而獲得績效改善的躍進。這就引出一系列問題：傳統組織弊端規避的方向及新的流程規劃的原則如何確定？從何著手？又如何進行維護強化？拉塞爾·M·林登在《無縫隙政府：公共部門再造指南》一書中提出要圍繞結果（顧客、產品、過程）而不是職能進行再造組織。筆者認為，檔案館作為面向公眾服務的國家文化事業機構，更適合圍繞顧客（即有檔案利用需求的社會公眾）進行流程再造。

2.1 以公眾需求為導向

公共服務是一種有特定目標指向的活動，其主要任務是通過一系列政府行為的介入活動使公眾需要得到滿足。公共服務可以由公眾根據個人需要進行一定程度的選擇，因此相對于單純的公共管理活動具有雙向性和平等性的特點。檔案館作為政府留存、提供信息資源的公共部門，在進行業務流程的規劃設計和再造過程中都必須圍繞公眾展開，以檔案本身和服務為中心進行組織，實現集成化管理和服務。這是我們進行檔案業務流程再造的立足點，也是流程再造最終的目標指向。檔案館的公共服務以公眾為中心，意味著不僅僅將公眾作為公共產品和服務的接受者，同時也是活動的參與者與評估方。在這里，檔案利用者及部分在檔案館服務的志愿者可以通過多種方式參與到檔案館公共服務質量的評估和其他管理活動中；檔案館可以通過一些常規性的調查與分析手段，對公眾關于檔案公共產品與服務的偏好、態度和意愿進行準確追蹤，據此改善檔案公共服務和產品。

2.2 以組織扁平為特征

傳統的檔案業務組織架構強調職能分工，按照“收”“管”“用”三大職能主線設置了不同的部門和支撐服務機構。這些部門和機構之間由于職能的隔離常常“壁壘森嚴”，導致溝通不暢、效率低下、反應遲緩等一系列問題，無法對民眾多樣化、個性化的檔案需求進行及時回應，也難以適應服務型政府發展的要求。以公眾需求為導向進行流程再造，再造后的流程必然導致組織的重新整合，從而改變金字塔式等級組織結構。新流程強調協調聯動，注重服務與事務處理的通暢性，通過新的授權模式和責任機制不斷擴大管理幅度，減少管理層級，從而實現組織結構的扁平化、精簡化。

2.3 以信息技術為手段

檔案業務流程再造是對檔案工作全過程進行關鍵性分析和根本性重新設計，它著眼于長遠和全局，強調以公眾的需求和滿意度為目標，利用先進信息技術及現代化管理手段，最大限度實現技術上的功能集成和管理上的服務集成。隨著信息技術的不斷發展以及電子政務系統的成熟運用，未來收集入館的檔案將逐步實現數字化，這意味著檔案在征集過程中可以利用計算機技術進行先期分類、編目、備份保存處理，并直接提供利用，不再需要像紙質檔案那樣需要按照“收集－整理－分類－入庫－利用”的既定順序進行操作；同時利用計算機網絡技術與大數據技術可以實現檔案信息的深度挖掘分析、智能分類和知識組織，從而實現信息輸出和服務的智能化、個性化。信息技術的發展和應用為檔案業務流程再造提供了可能，支持檔案工作變“順序操作”為“協調聯動”，并形成聯動體系；更為重要的是，信息技術的應用打破了原職能組織間的界限和壁壘，實現了資源的共享和良好溝通。

3 “看得見的”與“看不見的”——檔案業務流程再造的要素與方法

3.1 組織整合

業務流程的再造從來不是單一的，它必然會帶來人員的優化流動和組織結構的重構。依據目前一些政府機構的流程再造經驗來看，組織改造通常采取兩種方式，一種是把原有業務部門徹底打破，按照新確定的工作模式和功能需求設置新部門，人員進行重新安排；另一種則是在保留原有組織架構基本不變的基礎上，對人事進行優化調配并建立組織間新的協作機構，從而實現組織功能的改造優化。我們更傾向于按照檔案服務需求的不同，在“公開、互動”“便捷、高效”的原則指導下，以檔案本身和服務來整合職能部門，將分散在原各個職能部門的作業整合成集成統一模式進行運作，形成新的功能組織，以實現全過程、連續性的管理和服務。新的組織機構主要由業務處理中心、檔案征集部門、檔案綜合管理部門三塊組成，其中業務處理中心為整個組織體系的核心，它不同于僅進行檔案查詢傳遞工作的傳統檔案接待利用部門，負責對檔案資源進行管理開發并直接面對檔案利用者，接受他們的業務申請并進行處理。整合后的業務處理中心的工作包括檔案信息加工管理、提供多元化利用、分析并反饋信息給前期檔案征集和綜合管理部門三部分，由不同的功能小組進行集成化作業，形成協調連續工作體系。

3.2 流程再造

為了確保流程再造工作順利進行，在再造前需要進行必要的人員培訓和組織準備，在現實的流程再造實踐中，既可選擇一步到位式的三個功能組織的同步重構和全流程重組，也可以選擇從直面公眾的利用部門開始，率先將傳統檔案業務中的檔案資源管理、開發、服務、技能培訓、檔案宣傳等工作都整合到一個新的集成部門——業務處理中心來完成。業務處理中心將依據利用者檔案需求的不同分成不同小組進行工作，如分成數字檔案的管理和服務小組、紙質檔案管理和服務小組、檔案產品開發小組、檔案教育與宣傳小組等不同功能的小組。當然，要實現這些功能的集成需要有熟練掌握檔案業務知識和信息技術的工作人員，他們應被充分授權，從而可以靈活、快速、適時地對利用者的需求做出反應并采取相應對策。業務處理中心還可設立由相關專家和資深館員組成的專家服務小組，負責就檔案專題、檔案產品深加工提供深層次的服務。信息時代檔案征集部門的業務工作將更為便捷、流暢，更重要的是，它可以將數字檔案經過初步處理后直接提供給業務處理中心利用，并得到統計、分析后的反饋信息，從而加速信息的傳遞和流轉，有利于檔案社會效益的發揮。檔案綜合管理部門則提供全部檔案業務的技術支持和宏觀指導，保證再造流程能夠穩定運轉。下圖展示了檔案業務流程和再造后的檔案業務流程。

圖2 再造后的檔案業務流程

傳統檔案業務流程主要針對紙質檔案載體設置，而在信息時代，檔案館的業務對象已發生重大變化，隨著數字檔案的不斷增多，這一流程的弊端日益凸顯。新的業務流程形成后，特別是信息技術的嵌入和使用，所有檔案業務在統一的檢索平臺、集成服務體系和智能管理系統下，館內所有檔案資源和服務一目了然，如檔案收集進程、保存庫房排架位置、數字化加工情況、鑒定開放情況、是否提供全文電子數據、檢索查閱次數及目的、相關檔案產品、網上查閱服務等。原來分散在各職能部門的工作可以形成一個整體，實現從職能專業分工到集成性一體化服務的轉變。“圍繞顧客”進行的流程再造注重檔案資源的可用性，改變了“重藏輕用”的傳統檔案觀，實現傳統流程中“以資源為中心”到信息環境下的“以人的利用為中心”的轉變。最后需要指出的是，再造方案并不一定要按照某個固定套路進行，只要符合檔案部門的實際工作情況、能夠靈敏地對各類檔案需求作出反應，就是可行的。

3.3 組織文化更新

“傳統政府行政文化是規則文本的服從文化——程序埋沒了目標，過程壓倒了結果，投入代替了產出，規則取代了使命”[3]，這造成本位主義盛行和效率低下。要使再造后的檔案業務流程得以維護和強化，就不能只依靠“看得見”的組織整合和流程再造措施，還需要進行組織文化的更新和改造，從而實現組織粘性的增加和結果的優化。具體來說，組織文化的更新應圍繞三個方面進行：一是塑造新的權力——責任觀。流程再造后組織結構的扁平化使部分決策權、控制權下放，也迫使部分人員扮演新的角色并承擔新的職責，更多的工作授權帶來的是主動性和積極性的提高，同時也意味著責任的增加。而直面服務對象和參與整個工作過程，也有利于培育全新的責任理念，使每個檔案人都能以一個負責任的參與者面貌提供公共服務。二是建立新型工作關系。傳統組織依賴等級結構在組織內部層層授權，上級與下級之間是“命令——執行”“監督——負責”的關系。而“圍繞顧客”進行的流程再造和組織重構使得上下級和部門之間的業務關系轉變成平等的相互服務、相互協作、密切配合關系。三是讓組織成員學會對結果負責。在再造后的流程中，處于同一工作進程的人員圍繞著共同目標一起工作，他們可以按照預定的時間表及時控制自己工作的進程，每個人都有機會直接面對利用者，接受到自己工作成果的反饋信息，從而能夠及時調整和改善工作成果，并學會對結果負責。只有“當政府機關圍繞結果運作，使工作人員具有獲取相應成果的工具、權力和責任感，那么它就具備了任何組織應有的關鍵性因素——組織的核心。”[4]

美國學者安東尼·卡恩維爾曾提出未來檢驗組織績效的六大標桿：質量、效率、種類、用戶化、便利、及時。檔案業務流程再造的目的正是使服務對象能夠獲得高質、高效、便捷、滿意的檔案服務和產品，它既符合服務型政府視角下公共服務的特點與要求，也代表著檔案事業未來發展的趨勢與方向。

注釋與參考文獻：

[1]中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》[N].2014-05-05(001).

[2]M Hammer，J Champy.Reengineering the Corporation：A Manifesto for Business Revolution [M].Boston,MA:Harvard Business School Press，1994:15-26.

[3]陳群民.打造有有效政府：政府流程改進研究[M].上海:上海財經大學出版社，2012:33.

[4]拉塞爾·M·林登著, 汪大海,吳群芳等譯.無縫隙政府：公共部門再造指南[M]. 北京：中國人民大學出版社,2002:69.