用參與式預算的方法改進地方治理

李凡

最近一段時間以來，國際上民主發展有一種新趨勢，就是在社會層面，從間接的代議制向更多的直接民主發展，社會直接參與程度逐漸擴大、加深。這個現象表明，在涉及到公眾周邊事務中的公共政策的時候，民主現在更傾向于由社會公眾直接參與，做出決定。這種直接民主方式已經成為地方政府治理發展的新趨勢，尤其在國外基層政府中很流行。這種社會公眾直接參與的表現形式多種多樣，其中，一種比較流行和普及的方式是參與式預算。

參與式預算源于20世紀80年代的拉丁美洲，巴西的阿雷格里港市是參與式預算誕生地。1988年巴西還處在軍政府統治時期，反對黨工黨贏得阿雷格里港市長選舉，但新政府面臨的狀況是財政狀況吃緊、貧富分化、貪污腐敗嚴重及官僚機構混亂。為改變這一局面，市政府決定讓公民直接參與政府決策。為處理財政緊張狀況做了多項嘗試，參與式預算在這些嘗試中脫穎而出，在1989年獲得成功。在參與式預算開展的前兩年，只有不到1000人參加這個活動，到1992年時，參與人數激增到近8000人，目前該市參與人數已超過4萬人。

參與式預算在阿雷格里港取得成功后，逐漸開始在巴西其他城市推廣。到2000年時，巴西已有130多個城市實施參與式預算。參與式預算在巴西的成功，引起拉美其它國家關注和競相效仿，成為拉美各國普遍使用的地方治理方式，并因其在提高政府透明度和治理效果上發揮的重要作用，而受到世界其它地區的關注。在國際開發署、世界銀行、聯合國等組織的推動下，參與式預算在拉美之外的其他地區也得到發展。作為政府“善治”的一種重要方式，參與式預算不僅在許多發展中國家，而且也在一些老牌的民主國家得到推廣，例如歐洲的法國、英國、意大利等，亞非的印度、泰國、韓國等，北美的加拿大，美國加州、威斯康星州、波士頓和紐約市等，都陸續啟動參與式預算。截至目前，全世界約有2000個城市實施參與式預算。超越了黨派和意識形態的限制，參與式預算已成為世界上非常普遍的、社會公眾直接參與政府（主要是地方政府）公共政策制定的一個非常好的方式。

參與式預算之所以得到關注和推廣，是因為它的內容涉及地方政府年度公共投資的方向和項目，與公眾利益緊密相聯，吸引公眾參與。這樣一來，參與式預算就成了地方政府和社會可以合作的公共平臺，也因而成為國際上比較好的地方政府治理模式。

按照參與式預算的經典或一般性定義，參與式預算是在政府公共政策層面進行。參與式預算的對象是政府預算。從世界各國情況看，參與式預算的一般做法，是政府拿出政府預算的一部分，交由社會公眾參與討論，經過多輪討論之后，形成共識，然后再投票決定，確定預算資金的最終使用內容。社會公眾的討論方式有兩種，一種是社會推選出來的代表，一種是全體公眾都可以參加。在交由公眾討論之前，或經過議會授權，或經過政府授權，這部分經由社會公眾討論確定的政府預算就不再由議會或政府再行討論或確定，而直接成為政府新年度的預算。這樣的參與式預算的做法由于將政府預算的一部分交由社會自行討論確定，應該是一種社會高度參與公共事務的方式，直接決定了政府的公共政策。

因各國環境不同，參與式預算往往結合本地特點，沒有單一模式。而且，何為參與式預算，目前尚無統一定義。盡管如此，參與式預算仍有一些共通要素，根據這些要素，可以界定為：參與式預算是一套有助于提高地方治理能力的協商機制，在這個機制下，普通社會公眾可以直接或間接參與決定全部或部分政府公共資源的使用和分配，或者至少是通過對預算進行分析或提出建議，間接影響預算決策。聯合國的定義即稱，“參與式預算是人們對于全部或部分公共資源配置的決策制定或參與決策制定的機制”。此為廣義上的概念。狹義的或典型的參與式預算則是指任何有參與意愿的公眾直接參與部分公共資源使用的決策，且通常是在地方政府層面上參與當地公共資源分配的決策。

在參與式預算影響下，世界各地社會公眾對公共事務的參與有了大幅度提高。其主要原因是參與式預算涉及公共資金的使用，與公眾切身利益緊密相聯，因此公眾參與熱情相對比較高。參與式預算的方法也在不斷擴大，開始從原來的政府預算范圍延伸到一部分公共資金的使用領域。例如，法國幾年前就將政府準備在公立學校花的錢，直接交由學校的中學生來討論如何使用，紐約也有這樣的計劃；美國計劃將政府對公共住房的補助資金交由居民來討論如何使用，等等。按照參與式預算的一般定義，這些預算已經政府確定，不屬于參與式預算的范圍。但是這些資金具體如何使用，卻是參照參與式預算方法，由使用者討論和做出最后決定。因此這樣的方法也是一種廣義上的參與式預算，至少可以認為是一種參與式預算方法的擴大應用，這對擴大社會公眾的參與也是有益處的。

中國各地協商民主正在不斷推進，契合協商民主概念的參與式預算最近幾年也在不斷發展。從各地案例看，不同形式的適合中國特點的參與式預算正在出現。例如，浙江溫嶺鄉鎮政府制定預算過程中的公眾直接參與討論的做法，上海的一些地方政府制定的一部分預算項目的“菜單”由公眾和人大代表“點菜”的做法，以及北京麥子店街道由居民討論和決定政府部分民生預算項目的做法，都可以算作是參與式預算在中國的探索。這些案例內容都符合參與式預算的一般概念，都是在政府預算層面進行的。區別是做法不同和參與程度不同。有的參與程度高一些，例如溫嶺人大和公眾的共同介入；有的低一些，例如“點菜”方式。從中國經驗看，參與式預算源于中國政府的公共預算改革，以及各地出現的社會對地方公共政策的參與。但是由于中國預算改革起步比較晚，成就有限，因此參與式預算起步也比較晚，發展程度有限，公共參與的程度也比較低，方式也不夠多樣性。

雖然中國起步比較晚，但對參與式預算已經形成一些較為成熟的認識。從中國的經驗中得出來的對參與式預算的基本認識，以及為什么要做參與式預算，可以這樣表述：大多數政府都認為了解社會的真正需要，也認為政府可以做到社會所需的要的，因此認為政府的政策和決定是符合社會需要的。但實際上真正了解社會所需是社會自己。因此，與其政府關起門來做決定，不如給社會一個參與空間，讓社會公眾有規則參與，互相討論，最后在共識基礎上決定他們所需要的是什么。這就是中國式參與式預算的核心概念。這個從中國案例中推導出來的核心概念，既適合中國，也適合全世界的參與式預算，解釋了參與式預算出現和推廣的基本原因。

從當前推動參與式預算在中國的發展來看，除了要認真總結已有經驗之外，也可以像國外一樣，將參與式預算邊界擴大，在社會公眾（居民和社會組織）、政府、企業使用公共資金方面，引入參與式預算方法，在基層推動協商民主。

其實，從宏觀角度看，參與式預算本身就是一種很好的治理方法，可以推動協商民主發展。溫嶺政府使用參與式預算啟動人大，推動了人大改革。一些地方政府準備在城市社區用協商方法來決定政府的公共資金使用，這完全可以采用參與式預算的方法。居民通過自己的討論和決定，提高自治能力，加強與政府的合作能力。參與式預算方法也可以應用到中學和大學，學校資金如何使用，完全可以由學生來討論并決定，以此提高年輕人的社會責任感和參與感。再比如，一些用于殘疾人的政府資金或老年人的養老資金，也可以交由他們自己討論。參與式預算方法應用到社會基層的不同方面，不但可以提高、完善參與式預算的應用，也可開拓協商民主范圍，提高中國地方治理能力。

從世界各地進展和中國經驗看，參與式預算都走向多樣化的發展趨勢。根據各地不同的條件，例如預算內容、項目設立、資金多少、社會發展情況、政府改革意愿和決心程度、政府層次和組織結構、地域大小等，幾乎很難找到完全一模一樣的做法。應該鼓勵更多方式的探討，提倡參與式預算的多樣性。從我們的經驗看，參與式預算推動中國民主發展，提高地方政府治理能力，因而值得在中國推廣。

（作者為世界與中國研究所所長）