加強我國地方經濟—政府合作的對策探析

黃飛

[摘 要]經濟發展開展地方政府合作研究具有重要的理論和現實意義。文章在分析我國地方政府合作進展和存在問題的基礎上，針對性地提出了加強地方政府合作的對策建議。地方政府合作要以共同需求為起點，以利益激勵為重心，明確合作規則，健全合作組織，完善合作機制，培育合作資本。

[關鍵詞]區域合作；地方政府；合作機制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.168

隨著我國經濟一體化發展和整體性社會結構的變遷，跨區域社會問題大量涌現，政府間溝通、協調變得越來越重要。這對基于行政區劃剛性約束的地方行政管理提出了嚴峻挑戰，對地方政府合作提出了現實要求。為了應對這一挑戰，滿足社會現實的需要，我國各級政府都將地方政府合作問題提上了議事日程，采取積極有效的措施推進地方政府合作，但總體而言，合作的機制尚未建立起來，合作的效果并不盡如人意，遠遠不能滿足經濟和社會發展的需要。因此，對這一問題展開研究具有重要的理論和現實意義。

1 地方政府合作的速度

1.1 合作區域不斷拓展

隨著我國經濟、社會的發展，地方政府合作已從東部沿海地區向全國各個地區散播，除了較早出現的長三角、泛珠三角地區地方政府合作外，目前中、西部地區地方政府也普遍展開了合作，如長株潭城市群、武漢城市圈、成渝經濟區、閩南經濟區、晉陜豫黃河金三角地區、廣西北部灣經濟區、遼中南城市群、皖江城市帶承接產業轉移示范區等。

1.2 合作層級不斷增加

地方政府合作已在各個行政層級全面啟動，主要有：省級層面的地方政府合作，如長三角經濟區、東北經濟區、西北五省區經濟技術協作聯席會等；跨省級行政區劃的毗鄰地區地方政府合作，如湘鄂毗鄰四地市協作區、閔浙邊區三地一市經濟技術聯誼會、嫩江流域經濟區、關中—天水經濟區、陜甘川毗鄰十二市經濟區、鄂贛九地市經濟協作區等；省級行政區劃內的地方政府合作，如杭州都市經濟圈、蘇揚兩地六市經濟技術協作網、川南經濟技術協調會、閩南經濟區等；跨地區的對口支援，如援藏、援疆、援青、汶川地震后的災后重建對口支援等。

1.3 合作領域有所拓展

地方政府合作已從經濟領域拓展到社會領域，具體涉及區域經濟協作、基礎設施建設、環境保護、社會保障、治安維護、應急管理、信息配套建設等諸多內容。例如，太湖流域水環境治理、甘肅“兩江一水”區域綜合治理、贛鄂應急合作協議、滇粵勞務合作、泛珠三角區域人才服務合作、泛珠九省市醫保異地就醫合作、黃河金三角區域警務協作、京津冀交通一體化合作、長三角區域信息化合作等。

1.4 合作形式趨于多樣

地方政府合作的形式已從合作各方領導互訪，簽訂意向書等發展到組織聯席會，設立合作論壇，舉辦經貿合作洽談會，簽訂合作協議，組建聯絡、執行機構等。例如，西北五市經濟技術聯席會、閩浙邊區三地一市經濟技術聯誼會、泛珠三角區域合作與發展論壇、長江論壇、泛珠三角區域經貿合作洽談會、《長株潭三市文化交流與合作框架協議》《實施關中—天水經濟區發展規劃戰略合作框架協議》、泛珠三角區域合作日常工作辦公室、長三角地區重點合作專題組等。

1.5 合作的制度化水平逐漸提高

一方面，地方政府合作的各項互動機制已開始建立，并不斷健全完善，主要包括定期聯席會議制度、定期磋商機制、日常工作辦公室工作制度、環境治污現場檢查和督察機制等。例如，長江三角洲地區省級政府創建了“三省市主要領導定期磋商機制”“長江三角洲人才開發一體化聯席會議制度”“污染聯防、信息溝通和通報機制”“長江三角洲合作與發展聯席會議制度”等，泛珠江三角洲地區建立了“行政首長聯席會議制度”“政府秘書長協調制度”“日常工作辦公室工作制度”“部門銜接落實制度”等；另一方面，合作協議的內容也更加規范成熟，具有更強的約束力，主要包括收益共享、成本共擔、信息互通等。

2 地方政府合作存在的問題

2.1 重經濟協作輕公共服務供給

我國地方政府合作普遍存在重經濟發展，輕公共服務供給的現象。目前，跨區域公共服務供給合作在地方政府合作中占比極其有限，成功的合作更是鳳毛麟角。從合作組織來看，現有的地方政府合作組織大都是致力于經濟協作和經濟技術交流，如經濟協調會、經濟技術聯誼會、技術和經濟協作網絡等。從合作領域看，合作內容主要涉及區域經濟一體化、貿易通關一體化、產業結構轉移、基礎設施建設、旅游資源開發與整合等。例如，根據國家發展與改革委員會網站的相關資料粗略統計，自2000年以來，國務院先后批復了二十余項與地方政府合作相關的區域規劃，主要包括長江三角洲地區區域規劃、珠江三角洲地區區域規劃、成渝經濟區區域規劃、振興東北規劃、廣西北部灣經濟區區域規劃、長株潭城市群區域規劃、海峽西岸經濟區發展規劃、關中—天水經濟區發展規劃、鄱陽湖生態經濟區規劃、晉陜豫黃河金三角區域合作規劃等，這些規劃確定的區域合作的主要內容大都是經濟領域的和與經濟相關的。

2.2 形式大于內容

我國地方政府合作組織的數量在不斷增加，合作的形式也越來越多樣化，但合作的實際效果卻并不盡如人意。地方政府間的許多合作往往“雷聲大雨點小”，政府間協議、合作意向書等簽署了很多，但只是搭了個架子，擺了個樣子，走了個過場，聲勢很大，徒有虛名，合作協議的內容多數并未得到真正落實，合作組織也更多成了擺設，合作并無實質性進展，更談不上帶來實際效益。

2.3 內生動力不足

我國地方政府合作的自發性和自主性不足，合作在很大程度上不是建立在共同需求的基礎上，而是出自上級政府乃至中央政府的安排、命令等；合作中出現了矛盾和紛爭更多的不是通過相互博弈和協商的途徑解決，而是依靠共同的上級政府用行政命令和行政裁決的手段解決。例如，在已簽訂的地方政府合作協議、合作意向書中，有相當一部分是為了迎合和應付上級政府，因而或合作內容非常虛，難以具體實施；或對收益/成本分配的規定不清晰，致使參與的各方無力采取進一步的合作行動。自發性和自主性的不足導致合作缺乏足夠的動力和應有的活力。

2.4 制度化水平不高

隨著經濟一體化的發展，我國地方政府合作已取得了一定的進展，但成熟的制度化的合作機制尚未普遍建立起來，合作組織形式的制度化程度也相對較低。目前除了長江三角洲、珠江三角洲等地區已初步建立了若干合作機制外，我國地方政府合作更多的是通過倡導的方式進行的一種非制度化的合作，多數停留在會議、論壇、協商、互訪的層面，主要依靠地方領導的認知來推動，缺乏完備的制度化的地方政府合作溝通渠道和協調機制做保證。完善的合作機制的缺失使得合作難以持續和真正實現。

參考文獻：

[1]鄭景元.加強瓊粵區域合作，提升區域經濟競爭力[J].中國市場，2014（8）.

[2]王丹丹.政府行為在區域經濟發展中的影響[J].中國市場，2015（51）.

[3]胡睿.中國區域經濟空間結構的發展與建議[J].中國市場，2015（16）.