高校反腐倡廉制度：價值、困境與轉型

熊富強　胡正平

[摘 要]腐敗問題既是一個熱點話題，也是當前我國面臨的重大問題之一。制度建設對于從源頭上懲治和預防高校腐敗，凈化校園風氣具有重要意義。文章對高校反腐倡廉制度建設的價值進行定位，分析了制度建設當前面臨的困境，并從高校實際出發，從制度供給、制度設計、制度體系、制度執行等方面的路徑轉型進行了研究。

[關鍵詞]高校；反腐倡廉制度；價值；困境；轉型

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.197

1 研究緣起

黨的“十八大”報告中指出：“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”。[1]高校是教書育人的殿堂，傳播精神文明的一方凈土，應該是個清正廉潔、艱苦樸素、充滿正氣和陽光的地方。[2]然而，近年來高等學校腐敗蔓延勢頭尚未根本遏制，有的問題性質嚴重、影響惡劣，高校腐敗行為正成為反腐敗工作的新焦點。[3]盡管國內已有學者開始對高校反腐倡廉制度體系進行研究，但研究主要集中在現狀、問題、對策等方面，理論的創新性和措施的時效性不足，不能適應當前的形勢和要求。制度建設是加強高校反腐倡廉建設的重要舉措，是完善懲治和預防高校腐敗體系的核心內容，是從源頭上防治腐敗的治本之策。[4]本研究從高校反腐倡廉制度的價值、困境等方面進行研究，提出制度建設轉型路徑，以期為高校反腐倡廉制度建設提供理論依據和指導。

2 高校反腐倡廉制度構建的價值定位

2.1 高校反腐倡廉制度構建是推進高等教育事業發展的必然要求

高等教育承擔著培養高級專門人才、發展科學技術文化、促進現代化建設的重大任務。近年來，隨著我國經濟社會的飛速發展和綜合國力的日益增強，高等教育事業實現了跨越式發展和歷史性突破。[5]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中指出到2020年，高等教育結構要更加合理，特色要更加鮮明，人才培養、科學研究和社會服務整體水平全面提升，建成一批國際知名、有特色高水平高等學校，若干所大學達到或接近世界一流大學水平，高等教育國際競爭力顯著增強。然而，近年來，高校腐敗現象和違紀案件頻發，對學校和社會造成了不良影響。如《2012年全國科研經費投入統計公報》顯示：我國投入科研方面的經費首次突破萬億元大關，然而應用于項目本生的經費僅占四成左右，大部分的經費流失在項目之外。這些情況如不加以制止，勢必會影響高校形象、影響廣大人民群眾對我國高等教育教書育人的信心，從而影響我國現階段高等教育事業目標的實現。為此，進一步加強高校反腐倡廉制度建設，是推進高等教育事業發展的必然要求。

2.2 高校反腐倡廉制度構建是從人性角度遏制和預防高校職務犯罪的重要手段

英國經濟學家亞當·斯密（Adam Smith）在關于勞動交換的經濟理論中指出人的本性是懶惰的，必須加以鞭策；人的行為動機源于經濟和權力維持員工的效力和服從。此后，西方經濟學者在此基礎上提出了“經濟人”的概念——它假設人的行為動機就是為了滿足自己的私利，工作是為了得到經濟報酬。基于對經濟人的假設，孟德斯鳩也說：“一切有權力的人都很容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止”。[6]高校的腐敗和社會中的其他腐敗現象一致，主要是濫用公共權力以謀取私利或小團體利益，公共權力是高校反腐倡廉的核心概念。[3]為此，在高校開展反腐倡廉制度建設，給掌握權力的“經濟人”設置邊界，明確告訴人們該做什么、能做什么、禁止做什么，以規范權力運營者的行為，這是從人性角度遏制和預防高校職務犯罪的需要。

2.3 高校反腐倡廉制度構建是解決高校反腐倡廉制度體系建設中存在問題的客觀需要

近年來，高等院校制度建設從無到有，從零散到體系，逐步向制度化、法制化方向發展，并初步形成了符合高等教育特色的反腐倡廉制度體系。[7]但當前中國高等教育正處于體制轉軌、結構調整時期，各種新情況、新問題層出不窮，現已制定的各項制度還有很多不完備之處，不能完全滿足當前高校反腐倡廉的現實需要。蔣國英等[8]認為現階段高校反腐倡廉制度建設存在針對性不強、系統性不足、協調性弱等問題。此外，“用人不疑，疑人不用”“下不為例”等傳統管理思想及制度缺陷等原因，致使高校反腐倡廉制度執行力不足現象在眾多高校中存在，使制度失去了應有的公信力。為此，科學的執行相關反腐倡廉制度，堵住現在制度中的一些漏洞，加強管理中薄弱環節的建設，最有效的途徑就是加強高校反腐倡廉制度體系建設。

3 高校反腐倡廉制度建設的困境闡釋

3.1 高校反腐倡廉制度建設的實施障礙

《中共教育部黨組關于深入推進高等學校懲治和預防腐敗體系建設的意見》（2020）中指出，“要加強反腐倡廉制度建設，把權力關進制度的籠子里，科學有效配置學校內部權力，形成自我約束、自我規范的內部管理體制機制。”然而在高校反腐倡廉制度建設中，存在以下實施障礙。一是制度設計側重意識形態的考慮，而輕外部強制性行為規范的構建。受“人之初，性本善”等思想影響，制度設計者認為人具有可教育性、可塑性和自我約束性，制度建設側重于內在約束的制度選擇，希望通過道德教育來實現公共權力主體自我約束、自我監督作用。然而當“經濟人”面臨現實誘惑時，這種軟性約束機制的有效性顯得不足。二是高校反腐倡廉制度建設具有重要的路徑依賴特征。制度路徑依賴是指制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。一是反腐倡廉制度建設具有強大的初始制度路徑和既定方向運行慣性，要比獨辟蹊徑方便得多，為此制度創新具有艱難性；二是在已成型的反腐倡廉制度中，容易形成圍繞該制度的既得利益的壓力集團。他們力圖維護現行反腐倡廉制度的低效率以維護自身既得利益，阻礙制度的進一步創新和發展；[5]三是高校反腐倡廉領導體制和工作機制具有局限性。如高校同級紀委既監督同級黨委又受同級黨委的領導，在大多數高校往往紀委書記為學校黨委副職，這種局限性造成了高校紀委對同級黨委監督的空白，同時高校重心為教學、科研，紀檢工作往往被邊緣化，監督效果日益趨于表面化和形式化。

3.2 高校反腐倡廉制度現有績效受到質疑

制度績效是指制度對于所調節對象和領域的作用及效果，鄭志龍[9]將制度績效分為內在績效和外在績效兩個層面。內在績效是指反腐倡廉機構設置及其工作效率狀況，是對承擔和執行反腐倡廉職責的相關機構運行效果的評價。外在績效是指反腐倡廉制度對于腐敗治理和促進廉政建設所發揮的作用大小。本研究主要借鑒其外部績效標準來考察反腐倡廉制度績效。近年來，在制定了大量反腐倡廉制度的背景下，高校腐敗案件仍然頻發，并且呈現出案件主體多元化、案件形式復雜多樣、大案要案居高不下、查處難度大等新變化和新特點，[10]為此高校反腐倡廉制度的績效受到現實的沖突和社會的廣泛質疑。肖云忠等認為削弱高校反腐倡廉制度應有功能，未能取得良好的績效的主要原因有以下三方面：一是高校反腐倡廉制度自身的結構缺陷，表現為制度結構缺位、制度不系統、制度間相互沖突三種；二是制度執行力不強，表現為制度虛置、潛規則取代正式規章；三是高校外部制度環境對反腐倡廉制度的消解效應，表現為社會宏觀環境影響反腐倡廉制度的功能發揮、社會規則侵蝕高校規則、黨內反腐機制與國家反腐機制的整合力不夠等。此外，當前制度設計的參與性不足、制度的現時針對性與腐敗現象的創新變化性間的矛盾等也是導致反腐倡廉制度績效低的重要原因。

4 高校反腐倡廉制度建設的轉型路徑研究

4.1 創新制度建設的供給路徑，保證制度持續有效供給

高校反腐倡廉制度建設的供給路徑是高校反腐倡廉制度建設的前提和保障，創新高校制度建設的供給路徑對于推動高校制度建設具有基礎性作用。

（1）建立保證制度供給的責任體系

要確立學校黨委書記、校長是制度建設的第一責任人，其他校領導要對其所分管的工作的制度建設直接負責；紀委作為制度建設的牽頭部門，協助黨委做好宣傳教育、任務分解、實施方案、檢查監督、考核評比等工作；各職能部門要根據各單位情況做好部門程序性制度建設工作，抓好制度建設的關鍵點和難點設計。

（2）突破制度建設的路徑依賴

一要加大上級對高校制度建設的指導監督力度，突破傳統思維，使高校反腐倡廉制度建設不再成為高校自省自律、可有可無的自發行為，最大限度突破制度變遷的路徑依賴。[11]二要增強制度建設的民主化和參與性，調動廣大師生員工參與到制度建設中的積極性和創造性，為制度創新建言獻策。

（3）建立規范的制度出臺程序和審核機制

高校要建立制度建設的規范性文件，確保制度的立項、起草、審核、決定、頒布、備案、解釋、修改、廢止等程序規范合法。要整合學校資源，組建政策法規咨詢審議組織，建立獨立的制度審查機制，以防止部門擅自自設權利及部門自利性傾向的出現。

4.2 完善制度建設的設計路徑，確保制度科學有效

（1）加強反腐倡廉制度建設理論研究

理論能夠為實踐提供世界觀和方法論的指導，只有科學的理論指導才能推進制度建設的科學有效。一要設立專項研究課題，鼓勵支持開展社會主義市場經濟條件下教育發展和反腐倡廉建設規律研究，解決反腐倡廉重大理論和實踐問題，實現反腐倡廉實踐創新、理論創新、制度創新有機統一。二要認真總結實踐中的有效做法和經驗，積極借鑒國外高校防治腐敗有益經驗，把那些經過實踐檢驗的成功做法上升為制度。

（2）要積極推動方式方法創新

要正視高科技犯罪的發展趨勢和危害，要在傳統手段的基礎上推進方式方法創新，有效打擊和遏制高校高科技犯罪發生。要積極采用現代科學技術尤其是信息技術在反腐倡廉建設中的作用，積極探索新學科、新技術、新知識與制度建設有機結合的途徑和手段，把科技手段融入制度設計之中，提高反腐倡廉工作科技含量。[12]

（3）要重新審視腐敗的本質，控制腐敗動機

腐敗的根源為公職人員在特定社會關系中出現的動機失范而非權力失范。權力失范是腐敗的表征和結果，然而目前我國的反腐倡廉制度建設主要圍繞權力失范而開展，在取得一定成績的同時也存在一定的問題，比如始終沒有辦法解決上有政策下有對策的投機行為，要投入高額成本開展制度監督工作等。如果從腐敗動機著手進行制度建設和制度創新，使公職人員主動選擇廉政，主動選擇遵守和維護制度，可以起到事半功倍的作用。

4.3 科學合理的構建反腐倡廉制度體系，發揮制度整體功能

全面推進體現高等學校特點的懲治和預防腐敗體系建設，是高等學校的重要戰略任務和重大政治責任。一是，要基于反腐倡廉實踐工作的需要，重視頂層設計，做好制度建設總體規劃，從教育機制、權力制衡機制、監督機制、懲治機制、保障機制等方面著手，明確制定哪些制度、制定到什么程度，設計好每一項具體制度；二是明確制度建設的目標和任務，將任務進行分解。同時對制度進行規范設計，抓住制度的重點、難點，尤其是關鍵環節；三是注重制度的全面性、系統性、科學性，確保在預防和懲治高校腐敗中，有制度可用，且制度“管用”“好用”；四是解決制度設計中的主體缺位問題。制度設計必須由制度的供給方、制度的執行方、制度的監督方和制度的評價方多方參與，要著力解決制度缺位、越位和錯位等問題。

4.4 創新高校反腐倡廉執行機制，增強制度建設的執行力

第一，強化監督檢查，提高制度的執行力的有效路徑是要建立起自上而下和自下而上的雙向監督機制，突破制度實施障礙。具體來說，自上而下就是要基于對權力的客觀認識和對人性的正確理解，突破傳統思維，把高校的反腐倡廉從傳統的隸屬于高校系統內的監督，重新定位為獨立于高校系統之外的獨立監督，使監督體制不受高校行政干預。所謂自下而上的監督機制就是做好高校事務的公開透明，要做好群眾監督和社會監督工作，將高校各項工作在“陽光”下運行。

第二，責任追究不到位是制度執行力的大敵。因此，要提高制度的執行力，就必須嚴格責任追究。[13]一是要有明確的追究制度。制度要確保能落實主體責任人，有相應懲戒措施，形成有問題必須有人埋單的責任追究機制；二是要有制度執行問責機制。不僅要對腐敗責任人進行懲戒，還要對制度執行不力者也要嚴肅追究，杜絕制度執行過程中下不為例、“老好人”現象發生；三是要強化責任追究手段。要綜合運用批評教育、警示告誡、組織處理、紀律處分和經濟懲罰等多種手段實施責任追究。

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