論我國城市發展方式轉型之由

摘要：近年來，我國“速度外延”式的城鎮化因其引起諸多惡果而屢遭詬病，“質量內涵”式的新型城鎮化成為城市發展的新希望。城市作為城鎮化核心節點，其發展方式是否會隨著城鎮化方式的轉變而轉型？以目前城市發展所面臨問題為研究切入點，可以發現我國城市發展的內生需求和外生宏觀環境變遷迫切要求城市發展方式轉型，并且其將在內外因素的作用機制下產生根本性轉型。

關鍵詞：城鎮化；城市發展方式；轉型；經濟新常態

中圖分類號：F2992文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）04-0080-04

作者簡介：張寧（1985-），女，陜西涇陽人，管理學博士，西安交通大學博士后流動站在站博士后，研究方向：產業經濟學。

引言

2015年12月召開的中央城市工作會議提出：“城市發展是農村人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉化為城市建設用地的過程，人口和用地要匹配，城市規模要同資源環境承載能力相適應。必須認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想，切實做好城市工作。”認識、尊重、順應城市發展規律，首先要把握當前城市發展方式，洞悉其發展變化的動力機制。目前，我國城鎮化建設正處于從“速度外延”式向“質量內涵”式轉型的關鍵期，作為城鎮化的核心節點——城市，其發展方式是否會隨新型城鎮化而轉型？若是，那么何種動力機制會推動城市發展方式實現轉型？上述問題的解答不僅有助于在理論上厘清城市發展方式轉型的內在機理，更能在實踐中深刻影響城市未來的發展。

事實上，國內很多學者已經關注到城市發展的問題。有的學者聚焦于城鎮化影響下城市的發展問題；[1][2][3][4]有的學者探討了城市未來走向；[5][6]還有學者探討了城市發展方式的選擇等等。[7][8][9]盡管既有研究成果豐碩，但仍存在一些問題。首先，學者們研究有關城鎮化和城市發展進程中的諸多問題及解決對策日益“細致化”，以至于出現了“頭痛醫頭腳痛醫腳”的現象，即偏好于就所提出的具體問題提出技術性的解決方案，并未深刻探討這些問題的根源在于何處，提出根本性的解決思路。其次，盡管少數學者就城市發展的未來道路進行了研究，但并未探討城市發展方式轉型的根由。最后，城市發展方式主題的研究十分匱乏，即使有研究認為城市發展方式轉型是新型城鎮化影響下的必然選擇，但也是高度概括性的論斷，缺乏深入的推理論證，未能闡明城市發展方式轉型的緣由。

基于此，本文在總結我國既有城市發展方式面臨問題的基礎上，剖析城市發展方式轉型的內外動力機制，以期為城市發展方式轉型提供理論依據，促進城市健康持續發展。

一、我國城市既有發展方式存在的問題

城市發展狀態是城市發展方式的直接表現，其發展過程中涌現的問題則是城市發展方式的深刻體現。改革開放以來，我國城市發展呈現數量與規模齊進之態。從城市數量來看，我國設市城市數量從1978年末的193座增至2014年末的661個（其中直轄市4個，副省級城市15個，地級市271個，縣級市371個），[10]增長了三倍。從人口規模來看，在290個地級及以上城市中，127個城市市轄區人口超過100萬，15個城市市轄區人口超過400萬。[11]從轄區面積來看，各級城市總的行政轄區面積約占國土面積的一半。城市發展態勢看似喜人，細究卻存在諸多嚴重問題，可歸結如下：

1重開發建設，輕規劃設計。在速度外延式發展方式主導下，我國城市開發建設存在科學規劃缺失、城市形態粗鄙和城與鎮發展失衡等問題。

（1）無序發展造成城區布局不合理，城市建筑質量堪憂。主要表現為盲目建設寬馬路、大廣場、大廠區和標志性建筑，[12]一味強調快速、大規模開發建設，缺乏統一規劃，忽視地理區位、生態環境等制約因素，造成了兩類惡果：一方面，城市布局結構不合理。比如工業區設在城市中心地段，不但浪費土地資源，而且容易污染環境。又如城市各類用地位置與交通道路網絡不協調，造成某地域擁堵異常或者交通資源浪費；另一方面，城市開發建設一味“貪大求快”，導致城市建筑質量普遍堪憂，“豆腐渣”工程層出不窮，不僅浪費了土地等寶貴資源，還因重新建設而對人居環境造成“二次污染”。

（2）城市建筑缺乏特色，千城一面。城市建筑是城市發展的外在形象體現，代表著城市自身的特色。城市形態粗鄙，主要體現在城市建筑上。一方面，城市景觀建筑日益雷同化。在城市景觀建筑的規劃過程中，一些城市為了提高效率加快進度，不惜走向抄襲、仿造的歧途，令城市景觀建筑造型相似，缺乏鮮明特色。另一方面，城市整體風貌日益庸俗化。部分城市在建設過程中，缺乏高屋建瓴的視角和彰顯自身文化的自信，難以對城市整體風貌進行層次清晰、結構完整、布局生動、充滿人性的規劃建設，[13]使突兀的摩天大樓破壞了一片舊式居民樓的滄桑感，使林立的“新、奇、怪”建筑拉低了城市美感，使城市喪失了格致高雅的歷史文化涵養，整體風貌不倫不類，趨于庸俗。

（3）大中小城市及小城鎮發展“一邊倒”。在外延式的發展方式影響下，國家或區域缺乏對城市開發建設進行宏觀指導和規劃，導致城與鎮發展失衡。單個城市的發展只是按照“自身利益最大化”的原則進行，而并未顧及同一區域內的其他城市或者鄉鎮的發展，直接導致了大城市利用自身的政治經濟優勢“虹吸”中小城市的資源，往往造成區域內“一城獨大，眾城式微，小鎮發展乏力”的局面。這不僅造成大城市負荷過重卻無法分散，“城市病”日趨嚴重，而且導致了中小城市功能單一、發展動力不足以及小鎮的衰落。

2重要素投入，輕優化創新。速度外延式發展方式過度依賴資源要素高投入，不僅導致了產業結構不合理，而且增強了資源環境對城市發展的約束力。

（1）重第二產業輕第三產業，產業結構不合理。一方面，一、二、三產業比重不合理。截至2013年，我國一、二、三產業增加值在GDP中的比例分別為10∶44∶46。[10]第三產業比重雖已超過第二產業，成為第一大主導產業，但與發達國家平均60%-70%的高比重相比，我國第三產業還有非常大的潛力并未發揮出來，產業結構仍有待優化。因為速度外延式的發展方式決定了“人”在城市經濟發展中只是作為普通的要素投入其中，自然不會慮及“人”的生產需要、生活需要，發展生產性服務業、生活性服務業等第三產業也就無從談起；另一方面，產業聚集于低端、低附加值和高耗能的產業鏈條之中。速度外延式的發展方式注重在規定時間內提高產出速度或者以既定的投入數量增加產出規模，勢必導致低價值的批量產品大行其道，擠掉創新驅動所帶來的產品升級或者增值的發展空間，使得城市產業鏈一直徘徊于低端、低附加值和高耗能的階段。

（2）人口紅利逐步消減，資源能源困境凸顯。追求高速度、大規模的粗放發展方式導致了對資源能源高投入的需求維持在很高的水平，在資源能源供給日趨減少的情況下，遂產生了很大的供求缺口。從人力資源來看，2013年我國60歲以上人口已經超過2億，到2035年則將增至45億。這將導致我國勞動人口供給趨緩，勞動力價格不斷上升，人口紅利空間越來越小。與此同時，土地資源也在不斷透支。近30年來，城市建成區面積增速是人口增速的4倍，[14]顯示出城市發展陷入一種盲目的“造城運動”，大量農田耕地被圈，且“未盡其用”，造成土地資源的閑置浪費。隨著18億畝耕地保護紅線的劃定，城市發展所需的土地供給將日漸減少。從水資源來看，我國城市供水總量從2000年至2013年增長了1180%，而同期城鎮人口卻增長了5926%，這導致全國2/3的城市缺水，1/6的城市嚴重缺水，而此困境還將隨城市人口不斷增加而日趨緊張。從能源來看，我國人均占有的煤、石油和天然氣儲量分別僅占世界平均水平的60%、77%和71%，能源供給十分有限。

3重建城擴城，輕社會管理。經過30余年的發展，市場經濟體制的確立和行政體制改革已經對我國城市社會組織產生了潛移默化的基礎性改變。受此影響，城市社會也進入從傳統社會邁向現代社會的轉型期，城市人群日益“異質性”，城市社會日益“碎片化”。[15]這必然要求城市社會管理與此相適應。然而，速度外延式的城市發展方式忽視了構建“一種和他人建立社會聯系的生活方式”，[16]僅僅以推動經濟發展為目的而建城擴城，結果只建起一個“巨型工廠”，難以適應城市社會“碎片化”的發展趨勢，導致目前城市社會建設相對滯后，社會管理體制不全和管理水平較低。“農民市民化”難題即是例證。截至2013年末，我國有16億農民在城市就業，長期生活于斯，卻不能享受城市公共服務，只能孤立地“漂”于城市，無法融入其中。

4重經濟建設，輕環境保護。在城市追求經濟發展的過程中，速度外延式的發展方式充分發揮了城市的生產和消費功能，卻忽視了城市降解功能過弱的特點，“生態腳印”越來越大，城市周邊和城區環境質量持續惡化。水質污染方面，截至2014年，我國大多數城市水源受到重度污染，其中深圳等17個城市面臨前所未有的嚴重水污染壓力。[17]土壤污染形勢更為嚴峻。2014年我國城市土壤總體超標率為161%，城市內部土壤污染超標率達到是36%，而且越是靠近城市中心的工廠舊址污染超標越嚴重。[18]大氣污染方面，2014年在開展空氣質量新標準檢測的161個地級及以上城市中，僅有16個達標，其余145個城市空氣質量超標，占比為901%；PM25年均濃度范圍為19～130微克/立方米，只有112%的城市達標。[19]城區聲環境質量也呈下降趨勢：2010年分別有36%和792%的城市區域聲環境質量達到一級和二級標準，而2014年區域聲環境達到一級和二級標準的城市比例分別為18%和716%。[19]從城區生活垃圾來看，全國城市生活垃圾清運量從2006年148413萬噸增至2013年的172386萬噸，垃圾圍城現象愈演愈烈。[10]

5重實際需求，輕歷史文化。在速度外延式發展方式影響下，文化建設往往被迫讓位于政治需求和經濟發展，其繼承與發展過程中出現了很多問題。首先，歷史文化遺跡屢遭損毀。為了城市規劃建設、發展地方經濟以及市民生活需要而對市區歷史文化古跡分別進行“規劃性拆除”“保護性拆除”和“人為破壞”。其次，城市精神缺失。一方面，歷史文化遺跡的破壞和損毀，使得今人只能從故紙堆里汲取古人些許的知識經驗，喪失了觸摸古代文明、親身受其熏陶的機會，缺乏古文化學習氛圍，增加了繼承文化精神的難度；另一方面，鑒于城市快節奏和高壓力的生活，市民文化生活變得“碎片化”， 2014年我國國民人均閱讀紙質圖書僅456本，而微信閱讀時間卻達到40分鐘。[20]最終令“速食文化”大行其道，現代城市文化缺乏積淀，難以形成城市精神。此外，很多城市本末倒置，一味熱衷于擬詞自標，空喊一些所謂的城市精神口號，少見將培育城市精神落實于具體工作，缺乏內化于市民生活的“城市精神”。

6重顯性支撐，輕隱性支撐。目前，我國城市發展缺乏制度隱形支持。首先，相關制度缺失，缺少保障城市發展過程中各主體之間利益公平合理分配的相關制度性規定，尤其是缺乏對于城市規模擴張過程中失地農民利益的保障、流動性人口權利的保障、城市歷史文化的保護以及社會公眾與個體公民的需要等方面的制度性規定。其次，制度包容性不夠，未能將在城市中謀生的非城市戶籍人士置于與擁有城市戶籍人士同等地位，二者享受的制度保障范圍有別、種類各異、水平不同。這主要體現于戶籍制度、教育制度、醫療保障等具體制度中。最后，制度協調性不足，城市發展制度體系中的各項制度之間缺乏銜接，兼容性差。

二、解決城市發展中的問題是我國城市發展方式轉型的內在動力

目前，我國城市發展存在諸如城市形態不明、產業結構不合理、社會管理落后、環境質量降低、精神文化缺失等嚴重問題。究其根源，是由注重規模擴張和外延增長的傳統城市發展方式所導致，[21]只有改變傳統的城市發展方式，實現城市發展方式的轉型，方能從根本上解決問題。也就是說，破解城市既有問題成為了城市發展方式轉型的內生動力。具體而言，可從以下幾個方面來理解：

1城市形態的“優化”需要城市發展方式轉型。城市建設方式是城市發展方式的顯性載體，直接左右著城市形態。速度外延的城市發展方式體現在“非理性”的城市建筑方式之上，使得城市形態出現歷史建筑與現代建筑雜亂分布、建筑風格怪誕離奇、建筑質量參差不一以及主城與周邊城鎮發展不協調等問題。因此，欲優化城市的空間物質形態，使其協調、美觀、優質和環保，需改變“非理性”的城市建設方式，實現城市發展方式轉型。

2城市產業結構“合理化”需要城市發展方式轉型。資源要素配置方式是城市發展方式的核心，直接影響著城市產業結構。城市發展方式的粗放體現在要素高投入和資源高消耗上，不僅導致了產業結構失衡，還使得產業鏈條低端化，更凸顯了資源環境對城市發展的瓶頸效應。解決產業結構“非合理化”問題必須轉變資源要素配置方式，實現城市發展方式轉型。

3城市社會管理水平的提高需要城市發展方式轉型。社會管理方式是城市發展方式的重要體現，決定著社會管理水平的高下。一方面，我國城市社會管理方式單一，一味依賴市—區—街道辦的“自上而下”的社會管理方式，缺乏基層市民“自治性”的新型社會管理方式，難以適應城市人口膨脹、社會利益群體細化、社會“碎片化”的發展現狀，管理水平和效能必然大打折扣；另一方面，當前城市社會管理方式落后，沿用的仍然是傳統的控制和強制手段，無法適應市民越來越強烈的平等參與社會管理、自由表達個人意愿以及實現個人社會共同進步等更高級的訴求。提高城市社會管理效能，需創新社會管理方式，實現城市發展方式轉型。

4城市環境質量的提高需要城市發展方式轉型。環境保護方式是城市發展方式的構成要件，直接關系到城市環境質量的優劣。速度外延式的城市發展方式，決定了環境保護方式的落后單一：一方面，城市環境保護仍然依靠政府相關部門的監測和行政處罰等傳統方式，缺乏將環境污染外部性成本內部化的經濟手段方面的創新；另一方面，城市環境保護形式基本局限于頒布相關法律法規、相關部門監測和行政處罰、公布相關政府報告、專家學者呼吁等顯性形式，相關團體組織和市民自發的個人行動仍然較少。由此，才形成了前文所述的諸多城市環境問題。提高城市環境質量需得創新環境保護方式，實現城市發展方式轉型。

5城市精神文明建設需要城市發展方式轉型。城市文化發展方式是城市發展方式的隱形體現，決定著城市精神文明建設的成敗。在速度外延式的城市發展方式中，城市文化發展方式十分鄙陋，要么是將歷史文化古跡“圈入金籠”，讓人難以親近；要么以“修復”的方式令其面貌盡失，空有歷史遺跡的名號，令人感覺不到歷史文化的氣息；甚至以售賣門票的方式令一些歷史遺跡充滿銅臭。采取這般發展方式，自然會有歷史遺跡消亡、傳統文化無人傳承乃至難以形成城市精神的結局。城市精神文明建設的成功，必得借助于正確的城市文化發展方式，實現城市發展方式轉型。

6城市制度完善需要城市發展方式轉型。城市制度建設服務于城市發展，為后者奠定了基礎。城市發展方式的不同決定著制度基礎的差異性。強調規模速度增長的速度外延式城市發展方式，產生了相關制度缺失、包容性不夠以及協調性不足的制度問題，并最終導致了土地城鎮化速度遠超人口城鎮化、“虛假城鎮化”“農民市民化”進程慢等表象問題。解決這些問題必須首先建設更為完善、包容和協調的制度，這催生著城市發展方式的轉型。

三、經濟新常態是城市發展方式轉型的外部誘因

經濟發展是城市發展的首要條件。歷史規律表明，決不能脫離經濟發展談城市發展。目前，我國宏觀經濟已經步入新常態發展階段，正在增長速度、發展方式、經濟結構和發展動力等四個方面實現轉變。因此，城市發展應當以此為契機，實現城市發展方式的轉變。

1經濟增長速度趨緩為城市發展方式轉型提供契機。城市經濟發展速度趨緩必將作用于城市其他各項事業的發展上，至于該作用是正向促進效應還是反向阻礙效應，則取決于是否能夠以聯系的觀點看待城市經濟與其他各項事業之間的關系。若城市經濟發展陷入“惟速度論”，城市總是以犧牲其他事業發展為代價片面追求經濟發展“高速度”，割裂經濟與其他方面互利共生的相互聯系，最終將導致城市“不可持續發展”。從聯系的觀點來看，城市經濟發展速度趨緩，有利于追求要素資源配置的合理化、各組成部門的協調化以及經濟與其他方面發展同步化。從這點來講，經濟中高速發展反而成為重新審視城市經濟與政治、社會、文化、生態文明相互關系，實現城市發展方式轉型的有利契機。

2經濟發展方式轉型倒逼城市發展方式轉型。我國經濟正在由粗放增長向集約增長逐步轉型。作為城市各項事業發展的基礎，經濟發展方式的轉變自然會對城市發展產生基礎性影響：經濟要實現集約增長必先實現經濟結構的優化，經濟結構的優化主要源自產業結構合理化（布局合理化和鏈條高端化），產業結構合理化則需以產業生產園區、產業工人居住區、商業貿易區、城市景觀區等城市規劃布局的緊湊和統一，以及產業向低耗能、高附加值、低污染成本方向發展為前提。事實上，城市景觀協調化、建筑綠色化、社會治理成本降低、生態文明進步無不體現出創新城市發展方式的要求。由此，經濟發展方式轉型對城市發展方式轉型形成倒逼之勢。

3經濟結構調整要求城市發展方式轉型。經濟結構調整的關鍵在于產業結構優化。發展第三產業是城市發展的內在要求，第三產業發展不足將直接影響城市的后續發展。一般而言，城市發展必將帶來大量人口的集聚，人口的集中又派生出對第三產業的需求，進而促進第三產業發展。但是，在“重工業輕服務業”的發展方式影響下，依賴第二產業的慣性依然存在，發展第三產業的也面臨較大阻力。故，提高第三產業在國內生產總值中的占比，促進產業結構和經濟結構優化就必須轉變城市發展方式。

4發展動力轉換要求城市發展方式轉型。隨著人口老齡化、土地和能源資源約束日趨緊張，造成勞動力、土地、資源以及環境保護成本不斷提高，使得原有通過外貿出口、資本投資和工業生產拉動經濟發展的方式面臨發展動力枯竭的危機。此危機化解方法有二：一是外力，即通過利用國外市場進口我國發展所需的各類資源能源，繼續走高投入、高耗能和高排放之路；二是內力，即在現有資源要素內尋得新的動力源泉推動經濟發展，轉向集約、低耗能和環保之途。顯而易見，前者不但受制于全球能源資源總量有限的限制，而且所付成本極大，可行性較小。后者則僅需投入信息、知識、體制以及管理等創新要素，在互聯網即時溝通、國民受教育程度越來越高和深化體制機制改革的前提下，這些要素投入并非難事。同時，依靠要素創新驅動經濟發展的方式，也可實現集約、低耗能和環保。城市發展方式轉型不失為應對發展動力危機、激發要素創新驅動的良策。其一，城市本身不僅是各類信息、知識的重要源頭和散播者，發揮著規模效應、學習效應，更是體制和管理創新的實際踐行者。其二，城市發展方式轉型不僅增加了對創新驅動要素的需求，而且其結果（產業布局和結構更為合理、工作環境更舒適、生活質量更高）也有利于創新驅動要素的生發和集聚，促進經濟發展動力實現轉型。

結語

總之，城市發展方式在很大程度上決定了城市發展質量的高下和內涵的深淺。要從根本上解決我國傳統的城市發展方式所帶來的問題，就必須推動城市發展方式的轉型，從過于重視規模擴張和外延增長的外延型發展方式轉變到強調城市發展質量、重視以人為本的內涵型發展方式。唯此，方能適應并引領經濟新常態，全面提高城市發展質量，豐富城市發展內涵，實現城市“讓生活更美好”的初衷。

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【責任編輯：孫巍】