上海市大數據信息核對制度在低保收入核查中的運用研究

楊浩

（宿遷學院法政學院，江蘇宿遷223800）

上海市大數據信息核對制度在低保收入核查中的運用研究

楊浩

（宿遷學院法政學院，江蘇宿遷223800）

低保制度是我國社會救助的重要組成部分，享受低保是貧困群體的權利，是我國社會保障制度的安全網。把有限的低保資金分配給最有需要的人是制度設計的根本初衷。但依賴于上門走訪、干部評價和群眾調查等傳統方法很難真正評估出低保申請者的真實個人和家庭收入。隨著互聯網與云計算技術的快速發展，大數據為低保戶的個人和家庭收入核查提供了新的方法與思路。上海市在2009年在全國率先試點居民收入核查對比制度，取得了突出效果。文中根據上海市的實踐，對上海的大數據信息核對制度做了實證研究，并提出了上海市實踐中取得的成績與問題，最后，根據實證研究結果提出了上海市實踐對我國其他地區的低保戶收入核查對比機制的借鑒意義。

上海市；數據信息核對；低保；收入核查

一、上海市大數據信息核對制度在低保收入核查中的運行現狀

低保制度是保障貧困人群基本生理需要和生活水平的制度，享受低保是貧困群體的權利。在低保制度的實踐過程中，準確確定低保對象是低保制度實施中的重要而困難的環節，只有對低保對象進行有效甄別，才能實現應保盡保、應補盡補、應退盡退，提高資金的使用效率。作為社會救助制度中的核心內容，建立健全對低保對象的甄別機制，一方面能夠促進公共資金的合理使用，防止公共資源被不合理占用；另一方面也減少社會救助的不正當依賴，同時促進社會和諧、公正，減少社會矛盾的發生。

2009年6月，為了解決城鄉低保制度中存在的隱性收入難以核實、“人情保、關系保”現象突出、低保跟蹤核查機制不到位、退保人數少等問題，上海市民政局成立居民經濟狀況核對中心，對上海市范圍內居民申請的低保、廉租房、經濟適用房、公租房、醫療救助等信息進行電子信息比對，核查居民經濟狀況，保證救助資金使用的高效率和準確性。上海大數據信息核對制度整合了相關部門的數據，具體工作流程如下：

第一：數據收集。上海居民經濟狀況核對中心聯合民政局、人保局、統計局、工商局、中國證券登記與結算公司、保監局、公積金中心、稅務局、商業銀行、交通港口局、房管局、經信委和公安局等十四個部門，由上海市政府牽頭，將互相孤立的部門信息資源進行整合，形成了大數據資源，為民政系統的社會救助審核提供基礎核對資料。

第二：確定法律地位與法律權限。個人或家庭的收入狀況涉及到個人或家庭的隱私，在某種程度上，是具有保密性質的。所以，上海市在確定考核個人或家庭的收入狀況的主體時，充分考慮了其法律地位和法律的權限。具體的法律地位和法律權限體現在幾個方面：首先，依據申請進行對比核查；其次，核對中心只提供收入信息資料，不進行規范判斷；再次，建立網絡安全系統，負責信息的安全。

第三：組織結構設計。上海市居民經濟狀況核對中心實行市、區、縣三級行政管理體系。不同區域的核對中心針對本管轄范圍內的信息進行核對，同時，在上海市政府的領導下，區域和區域之間可以通過資源共享專線進行信息共享，提高信息比對的準確性。

第四：工作流程。上海市居民經濟狀況核對中心的工作相對獨立，為了確保財產信息安全，其工作流程具有嚴格規范，具體內容如下：

第一步：居民申請。個人和家庭進行經濟狀況核查之前，居民要以個人身份進行申請，以戶為單位，包括申請最低生活保障、經濟適用房、助學貸款、醫療救助等內容，居民填寫經濟狀況調查表，填寫經濟狀況核對授權書，保證申請的嚴密性。

第二步：經濟狀況的核對。通過連接社保信息庫、涉農信息庫、戶籍信息庫、救助信息庫、車輛信息庫、房產信息庫、工商信息庫、醫療信息庫、電子商務信息庫、就業數據庫和金融系統數據庫，將上海市區內的市、區、縣三個層次的經濟信息進行整合，建立信息連線平臺，由相關主管部門對收集到的信息進行整合，形成數據庫云查詢平臺。在形成查詢平臺后，信息核對中心接受居民和相關部門的查詢申請，根據申請要求進行信息查詢。在查詢過程中將核對內容分為基本要素與補充要素，通過系統績效信息比對，如果比對差額大于0，則需要進行重新比對。如果二次比對結果仍然大于零，則需要將申報人員與家庭納入到虛假申報嫌疑庫中，如果一經核實確實屬于虛假申報，則需要將申報家庭和居民的信息納入到不誠信數據庫中；三是信息核對。在查詢之后，信息中心要將查詢結果與居民填寫的個人材料申請表進行信息核對，并根據核對結果出具信息核對報告。核對報告要嚴格按照安全標準處理，不得打印與拷貝，查閱人員要進行姓名與身份登記，并明確責任，防止出現信息泄露問題。

第三步是結果應用。在信息核對中心出具核對結果之后，在結果應用方面應該遵循三個原則。一是使用權限管理原則。二是參考原則。三是共享原則。

二、上海市低保大數據技術實踐的成功經驗

以信息資源共享為基礎的上海市居民經濟狀況核對系統不僅實現了政府部門與部門之間的信息共享，同時也實現了政府與企業之間的資源共享，通過網絡平臺信息核對的方式，促進了社會保障基金能夠惠及真正的貧困群體，保證低保制度公正公開的實施。首先，信息資源共享平臺為家庭收入核實提供基礎。從2008年開始，上海市居民經濟狀況核對系統逐步實現了與社會保障部門、住房公積金系統、稅務信息系統、救助補助系統、車輛交換系統、房產信息系統的資源共享，接著，共享范圍不斷擴大，覆蓋到銀行、證券、保險等行業，不斷完善的資源共享信息，確保了低保申請人的財產情況的真實性。其次，經濟狀況核對系統提高了政府的行政效率，降低了居民申請低保的成本。居民經濟狀況核對系統不僅為低保對象的甄選提供基礎，至今已經覆蓋到了經濟適用房和廉租房的申請，到2011年，核對中心已經出具了6萬多份經濟核對報告，為低保、廉租房、經濟適用房的申請提供了數據參考，促進了政府公共政策的公正性和公平性，提高了政府的行政效率。同時，通過居民經濟狀況核查，以往低保申請中出現的瞞報、虛報、“關系保”、“人情保”的現象得到了緩解，確保了政府資金的有效利用。再次，上海市的居民經濟狀況核查系統為我國其他的地區開發核查系統提供范本。2009年，民政部明確要求全國各個地區要借鑒上海的經驗，結合地區實際，陸續開展試點；2010年，民政部和上海民政局簽訂《共同建設國家現代民政示范區合作協議》；2011年，民政部向各個地區民政部門印發《低收入家庭經濟狀況核對交換信息數據標準》。

三、上海市低保大數據技術實踐中存在的問題

上海市居民經濟狀況核對系統改變了以往針對低保以入戶調查為主的調查方式，避免了甄選的主觀性和隨意性，同時也改變了以往由政策主管部門進行行政審批的封閉性，有效地提高了政府行政的效率。但是，在居民經濟狀況核對系統運行的過程中，也面臨著很多困難。

第一，政府部門間信息壁壘阻礙經濟狀況信息共享。由于信息資源與權力利益有緊密的關系，所以，政府部門與部門之間溝通不暢。雖然上海市政府在2007年在《關于本市擴大廉租住房受益面試點工作的意見》中規定：“市勞動保障局、市公安局、市信息委、市統計局、市財政局、市稅務局、市工商局、市金融辦、人民銀行上海分行、上海證監局、上海保監局、市公積金中心等有關部門和單位要按照收入核對機構提出的核對要求，通過市收入核對機構的信息交換平臺，及時提供相應的電子化比對信息。對尚無電子化信息的申報數據，各有關部門和單位要盡快建立和健全電子化信息系統。”但是，根據相關文件，比如社會保險信息只能有個人查詢，不能對外公布，民政部門想要得到具體資料只能通過個人申請并且設置密碼才能查詢。同時，在信息交換方面的制度方案和對接標準沒有形成程序，也阻礙信息的交流，政府部門與部門之間的政務系統是相對獨立的，數據標準不同意，規范也不一致，要實現系統的對接需要重新設計和開發數據系統，需要投入大量的人力物力。

第二，政府部門與企業間的信息對接存在障礙。企業的信息系統相對來說比較完善，技術層面不存在問題，但是，涉及到政府部門與企業信息對接的相關法律法規不健全阻礙著信息的交流。《中華人民共和國商業銀行法》第二十九條規定，“商業銀行辦理個人儲蓄存款業務，應當遵循存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密的原則。對個人儲蓄存款，商業銀行有權拒絕任何單位或者個人查詢、凍結、扣劃，但法律另有規定的除外”。《中華人民共和國民事訴訟法》第二百一十八條中規定的“人民法院有權向銀行、信用合作社和其他有儲蓄業務的單位查詢被執行人的存款情況”。可以看出，人民法院、檢察院和公安機關有權對居民在企業的相關信息進行查詢，民政部門沒有以上權力。

第三，數據采集不完全導致信息質量低。居民經濟信息的質量是指對居民真實收入和真實財產核對的有效性，在實際的部門信息采集中，存在著漏報、錯報的現象，比如社會保險和住房公積金的繳費基數是平均工資水平的60%—300%，但是，居民繳納的保險費用使用的是最低繳費基數，與其實際的收入存在很大的差異，導致其真實收入不能實現評估。

第四，信息交換過程中出現信息安全隱患。居民經濟核對系統中在進行信息交換的過程中，提供數據的部門和接受信息的部門之間簽訂保密協議，規范相關權利和義務，確保信息的安全。但是，在實際的操作中，信息的使用人員的安全性有待加強，確保使用信息人員的保密性是信息對接中的核心，在居民經濟核對系統中，沒有保密考核制度，沒有定期開展保密教育，信息使用人員的主觀性是很難約束和控制的，必須有相應的保障來進行約束。

四、完善上海市低保大數據技術的對策

第一，完善法律法規，明確權利責任。2014年，經過國務院審議的《社會救助法》（草案）出臺，其中首次增加了居民家庭經濟狀況核對的內容，對居民家庭經濟狀況核查的地位予以明確。另外，上海市出臺《上海市居民經濟狀況核對辦法》，為居民經濟狀況的發展提供了規章制度。雖然這兩部法律在一定程度上提供了法律的效力，但是，僅僅是以地方政府規章的形式進行約束，其法律效力不強。在居民經濟狀況核對過程中，信息共享方面沒有相關的法律進行支持，部門與部門之間的權利義務不能明確，部門與部門之間信息共享的模式也沒有法律保證，同時，在信息共享之后涉及到的信息保密的問題，也需要相應的法律法規進行保障。所以，可以借鑒國外在居民收入核查中設置的法律法規，比如美國在1946年頒布的《信息自由法》、《聯邦信息資源管理政策》；德國在1976年頒布的《聯邦行政程序法》等，我國也應該盡快制定相應的法律法規，為居民經濟信息的核查和整合提供一個完善的法律政策平臺。

第二，打破部門壁壘，實現信息共享。在信息核對中的大數據應用方面最大的問題就是數據源的普遍性與準確性，但是，在具體的工作過程中很多部門和單位不愿意將本部門的信息進行共享，形成了部門壁壘，影響了核對中心信息的準確性。因此，要打破部門壁壘實現信息共享需要在以下幾個方面著手實施：

一是建立高層協調機制。在不同信息部門的信息報送過程中需要一個專門的協調機構，這個機構要在各個職能部門之上，具有一定的行政權力。因此，各級政府應該在政府內部中設置專門的協調機構或者委員會保證各部門信息的有效匯總與協調。但是，在協調過程中會遇到很多問題，其中一條就是信息具有保密性，如果將各個部門的信息進行共享，就很難做到信息保密。因此，在具體的共享工作中要將數據庫仍然建立在各個部門中，二是開通專門的查詢線路，允許核對中心根據居民申請和相關單位的允許權限內進行查詢與比對，不是將全部信息進行共享。

二是打破壁壘及時準確進行信息共享。各個部門信息共享中的一個重要因素就是時間，因為現代社會人口的流動性和商業活動的頻率不斷加快，信息也在不斷產生。如果信息不能及時更新，核對中心不能根據最新情況進行信息核對，則會嚴重影響信息核對的準確性與及時性。因此，在同一部門的協調和領導下，各個單位要及時將最新的信息進行匯總，并開放查詢端口到信息核對中心，以便提高查詢的及時性。在查詢工作中，還要考慮信息的準確性，各個部門在信息錄入和整理過程中要嚴格檢查與核對居民各項信息的準確性，例如姓名的拼寫、身份證號碼的填寫和手機號碼的填寫等等，以免出現錯誤信息，影響核對結果的準確性。

三是協調企業關系，將企業信息也納入到信息共享中來。公共部門的信息核對僅僅是信息核對的一部分，隨著大數據技術和云計算的發展企業信息也都以云存儲的形式保存在不同企業的數據庫中。因此，政府部門也需要利用公權力與各大知名企業聯系，通過信息對比專線實現居民消費情況的信息查詢與核對，從而保證核對信息的全面性和準確性。

第三，規范保密協議體系。對信息的采集和核對而言，信息的安全問題是一個中心問題。很多政府部門和企業不愿意參與到信息比對平臺來的重要原因就是害怕居民信息被泄露，從而產生社會質疑。因此，信息核對中心具體工作中要規范信息的安全，可以從以下幾個方面進行：一是規范信息申報程序。信息采集與核對的第一步是信息查詢申報，因此，在信息核對前要讓被查詢者嚴格按照要求填寫信息核對申請表，并由相關人員告知信息查詢與核對的相關事項，使居民對信息查詢與核對有所了解，避免出現居民的負面情緒；二是規范信息查詢與核對的安全標準與技術。具體查詢過程中的數據庫安全是信息安全的薄弱環節，一些黑客與網絡病毒會對信息進行破壞與盜用。因此，在數據庫與數據連線過程中要使用局域網技術與密鑰技術，信息數據庫的相關硬件不連接互聯網，只連接局域網；信息查詢與核對的相關工作人員必須持密鑰才能進行信息查詢，并且具有查詢與核對記錄，規范查詢范圍；三是規范信息的使用范圍。從事信息查詢與核對的工作人員要按照要求進行嚴格培訓，并且發放相應的資格證書，做到持證上崗。在具體的工作中持密鑰上崗，對查詢的記錄進行嚴格的記錄，保證信息使用過程中的規范。在信息報告方面不顯示具體的居民信息，只顯示比對結果，即比對相似度與差別度等技術指標，不顯示居民與家庭的具體財產信息。

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D632.1

A

1671-5136(2016)03-0011-04

2016-09*20

本文系江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目《公共安全事件社會救助長效機制研究》（課題編號：2014SJD785）階段性成果。

楊浩（1984-），男，宿遷學院法政學院講師。