長沙市農村火葬區公益性骨灰安置設施建設研究

鐘啟順

（長沙民政職業技術學院，湖南長沙410004）

長沙市農村火葬區公益性骨灰安置設施建設研究

鐘啟順

（長沙民政職業技術學院，湖南長沙410004）

文中在實地調查的基礎上分析了長沙市農村火葬區公益性骨灰安置設施建設的背景、建設現狀，并對進一步完善建設工作進行了有益的探索。

長沙市；農村火葬區；公益性骨灰安置設施；建

一、問題提出

湖南地處中部地區，人多地少。長沙作為湖南省會總面積為11819.5平方公里,總人口613.9萬。其中居住在鄉村的人口339.58萬人，占總人口的55.37%人口密度遠遠高于全省平均水平。隨著城市化、工業化的不斷推進，土地、森林等資源日益緊張。據統計，長沙市農村現有人均耕地已不足1畝，人地矛盾日益突出。從2004年起，為節約耕地，保護森林資源，長沙市大力推行火葬以節約殯葬用地取得了很大的成績。到2011年，全市農村強制火化區鄉鎮超過85%，其中長沙縣、望城區農村火葬區達到100%，全市農村平均火化率為64.1%。但是，在長沙市農村火葬區，一些地區由于缺乏公共的供奉骨灰的設施（公益性公墓、骨灰堂），致使一些火化的遺體轉變為骨灰裝棺二次土葬占用大片耕地、林地。因此，如果在長沙農村火葬地區廣泛建立可供供奉骨灰的殯葬設施，將有利于節約耕地、林地，緩解人地矛盾，保護生態環境。

本研究所說的公益性骨灰安置設施是指公益性墓地和公益性骨灰堂等

由于內五區（芙蓉、天心、開福、岳麓、雨花）為城市人口集中區域。因此，長沙市農村公益性墓地建設規劃區域為農村地區占主體的長、望、瀏、寧地區。因而本研究選取望城區（2011年前為縣）、長沙縣、瀏陽市、寧鄉縣為研究對象。

二、農村公益性骨灰安置設施建設的背景

為了節約土地和森林等寶貴資源，長沙市農村地區從2004年開始推行火化工作。為了引導老百姓接受火葬這一新的遺體處理方法，在長沙市民政局的指導下，縣鄉政府做了大量深入細致的思想工作。經過各級政府的努力，推行火化工作在初期便開始取得一定的成效。以推進工作較好的長沙縣為例，長沙縣農村地區共有20個鄉鎮，2004年4個鄉鎮實行火葬，2006年又有4個鄉鎮實行火葬，到2008年，20個鄉鎮全部為強制火化區。

在推行火葬的初期階段，由于工作的主要精力放在引導老百姓接受新型的遺體處理方法——火化上，而對于遺體火化后骨灰集中安葬在公共設施沒有很好地予以配套，致使各地亂埋亂葬，骨灰裝棺二次葬經常發生。耕地、林地被大片占用，樹木遭到砍伐，一些地方在祭掃時帶來了火葬等安全隱患，沒有達到推行火化節約資源、保護環境的最終目標。

（一）占用大片林地，樹木被大量砍伐

占用林地，砍伐樹木以望城谷山最為典型。2012年8月筆者在望城區民政局調查了解到，望城區星城鎮一帶以前沒有規劃集中安葬的地方。遺體火化后集中安置要跑到岳麓區的經營性墓地瀟湘陵園。瀟湘陵園價格太高且離望城農村較遠，墓穴一般都要1萬多。由于谷山村的林地所有權分到了私人。林主便將自家墳冢安置在此并接納周邊居民的安葬。谷山村林區共有31戶，其中有30戶私自接受了外來葬。據2011年11月集中整治時統計，整個谷山林區共有亂埋亂葬墳冢1482座，因以前的亂葬毀壞林地超過200多畝，大批樹木被砍伐。

筆者在長沙縣調查經過安沙鎮譚紜村時，親眼目睹了以前亂埋亂葬遺留的亂象。2012年8月31日路經此地，公路旁上百畝油茶山上，亂葬墓依稀掩映其間，白花花的花崗巖墓碑和水泥墓穴與青山綠樹交相輝映。

（二）占用大量耕地，影響環境

在一些平原或湖濱地區，大批村民將遺體火化后的骨灰裝棺葬入田地。在望城區大眾垸濱湖地段的新康鄉、格塘鄉、靖港鎮區域內，村民依照當地習俗將骨灰裝棺后埋在自家耕地四角，一座座高墳大墓一路望去，滿山遍野。一座墳墓少則占地五到六平方米，多則占地上百平方米不等。湖濱地區大量寶貴的土地被無情地占用，一座座白花花的高大墓碑與湖濱地段周圍綠意盎然的自然景觀顯得極不和諧。每到清明節，大眾垸內公路兩旁稻田、菜地里，裝棺土葬的墳堆上到處掛插著掃墓留下的“掛山球”。給靖港古鎮旅游的游客心情帶來極不相稱的影響。掛山球到處“紅旗飄飄”，有游客指出，這與建設美好湘江新區、提升城市品位、人與自然的和諧發展背道而馳。人民群眾引用水源遭到嚴重破壞，農村田地面積越來越少，在大眾垸內有覺悟的群眾迫切希望政府出面改善大眾垸內土葬行為和土葬環境。

在長沙縣農村調查時同樣也了解到，在公益性墓地沒有建設之前，主要采取骨灰裝棺二次葬，每座墳普遍占地5—6平方米以上。后來國家禁止骨灰裝棺土葬，一些村民不得已將骨灰安置在城郊安沙鎮的唐人萬壽園，這些地方遠離家鄉，造成祭掃不方便，老百姓怨聲載道。

（三）引發火災等安全隱患

長沙縣殯改辦姚主任告訴我，長沙縣在沒有建設公益性墓地之前，由于亂埋亂葬，掃墓區無人管理，因掃墓引發的火災一年有200到300例。縣殯葬協會王主席告訴我，90年代有一年春節安沙鎮因上墳引發火災。有一年某鄉鎮清明節發生了一起大火災，著火林地達100畝，造成了嚴重的損失。

三、長沙市農村火葬區公益性骨灰安置設施建設基本情況

由于農村缺乏可以安置骨灰的公共設施，致使亂埋亂葬和骨灰裝棺二次葬在農村火葬區相當盛行，由此引發一系列的社會問題。表現為占用大片林地，樹木遭到大量砍伐；占用大片耕地并影響自然環境；因無人管理導致祭掃引發火災等安全隱患。

鑒于以上情況，長沙市積極醞釀農村火葬區公益性骨灰安置設施建設事宜，以逐步治理骨灰亂埋亂葬和裝棺二次葬問題，大體可以分為以下兩個階段。

試點階段（2006年—2009年）

經過前期的調查研究，由長沙市民政局起草，經長沙市人民政府審核，于2006年5月以長沙市人民政府辦公廳的名義發布了《關于在全市農村推行公益性墓地建設的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》成為了這一時期農村公益性墓地建設的指導文件。

建設基本情況

根據《意見》的要求，在各級政府的努力下，從2006年起，長沙市農村積極推進公益性墓地建設試點工作。到2009年年底，全市農村火葬區共建成公益性墓地17個，并已入葬骨灰7345個，其中長沙縣7個，望城縣5個，瀏陽市5個。歷經三年的努力，農村公益性墓地建設已初見成效。

表一：2006年—2009年建成公墓統計表

（1）建設宗旨與定位

根據《意見》，在建設規劃時，農村公益性墓地定位是為當地農村居民提供骨灰安葬服務的公共墓地。這就明確提出公益性墓地只能為當地農村居民服務，而且只能是接納骨灰服務，不能接納遺體土葬。其建設基本目的是把農村公益性墓地建設作為推行火葬的一項配套措施來抓，以逐步地治理農村亂埋亂葬和骨灰二次入棺土葬的問題。

(2)建設單位

農村公益性墓地由鄉、鎮人民政府統一規劃，有些地方是一村一個，有些地方是幾個村聯合建立或以鄉鎮為單位建立。以村為基本單位主要是考慮到祭掃方便，考慮到節約資源，人口較少的村可以幾個村聯建。在建成的17個公墓中大部分為以鄉鎮為單位建設或幾個村聯建。少部分為以村為單位建立，如望城縣烏山鎮烏山村墓地，長沙縣跳馬鎮嵩山墓地等。

（3）資金來源

在這一時期，農村公益性墓地建設在資金上采取了多種形式籌集的形式。一是政府投入。公益性墓地建設補助標準為：村2萬元、鄉鎮5萬元，地方政府不低于相應標準予以配套。二是村民自籌。農村公益性墓地是服務于當地村民的公共設施，屬村級公益事業，可通過村民會議或村民代表會議進行“一事一議”后，向當地村民籌集部分資金。在建設的過程中，部分墓地，特別是以村為單位建設的墓地存在嚴重的資金短缺問題。為解決資金缺口，采取了村民集資甚至招商引資等形式，雖解決了建設資金難題，但留下了嚴重的遺留問題，改變了農村公益性墓地的根本性質。

（4）其它情況

①選址：根據調查，所建17個墓地基本上選擇在荒山瘠地，沒有占用可耕地，也沒有發現建在水源保護區、文物保護區、風景名勝區、住宅區和自然保護區等明確禁止建墳的區域。

②墓穴大小：根據調查，所建墓地嚴格遵守國家殯葬法規，控制了墓穴占地面積，符合骨灰單穴墓占地不得超過1平方米，雙穴墓不得超過1.5平方米的要求。

存在問題

如前所述，從2006年開始規劃試點到2009年底，經過三年的建設，農村公益性墓地建設初見成效。在一定程度上解決了農村骨灰亂埋亂葬的問題。由于農村公益性墓地只收取墓穴用材成本和墓穴管理費用兩項構成，減輕了老百姓的負擔。據統計，到2009年年底，各地建成的墓地已安置骨灰7345個，比之骨灰裝棺土葬至少節約土地50畝。但是，由于公益性墓地建設處于起步階段，經驗不足，經費缺乏，也存在以下問題。

（1）農村公益性墓地缺乏整體規劃和管理

由于部分縣、鄉兩級政府對公益性墓地建設的重要性認識不足，沒有將農村公益性墓地建設納入地方總體規劃，沒有納入新農村建設體系，墓地建設推行力度不大；有的地方雖然在興建農村公益性墓地方面作了大量工作，但建設前期規劃和后續管理都未能真正做實做好，公益性墓地在選址、建設、管理等方面存在多種多樣的問題。一是不按實際人口數和人口死亡率來確定建設面積，盲目求大，造成土地資源浪費；二是選址不科學，位置比較偏僻，道路不暢通，不方便群眾；三是大規模動用機械開山辟地，生態破壞嚴重，建成后綠化工作又無法跟上，造成“白色”污染；四是墓地無專人管理，墓區維護不到位，環境較差。

（2）部分公益性墓地片面追求經濟效益

《殯葬管理條例》規定：“農村的公益性墓地不得對當地村民以外的其他人員提供墓穴用地。”是鄉村為農村村民提供骨灰安葬的公共設施，屬社會公益事業。但部分公益性墓地的管理者為了追求經濟效益，舍棄墓地的公益性，違規向本地村民以外的其他人員提供墓穴用地，大規模開展經營活動，將墓地作為本地經濟增長點，并在此基礎上形成了一定的利益分配格局。公益性墓地使得鄉鎮和村在經濟上受益，導致鄉鎮和村在相關部門的執法上不配合。

（3）公益性墓地缺乏必要的財政投入引發一系列問題

在這一階段，市財政對公益性墓地建設補助標準為：村2萬元、鄉鎮5萬元，縣級財政按不低于市補助標準配套，絕大多數建設和管理資金須由申請主體自行籌集。有些鄉鎮和村很難拿出足夠的資金進行有效的建設和管理，公益性墓地基本設施不完備，沒有管理用房，沒有圍墻或綠化隔離帶，道路不暢通，不能滿足群眾對骨灰安葬地點的基本要求，大多數群眾難以接受。另外，相當一部分公益性墓地在建設過程中面臨資金嚴重短缺的問題。雖然根據政策規定，建設公益性墓地，市本級財政補貼為村2萬元、鄉鎮5萬元，地方政府不低于相應標準予以配套。實際上有些地方政府對公益性墓地建設投入不夠或不愿投入，而建設一個墓地少則十數萬元，多則上百萬元，加之一些地方公墓規劃不從實際出發，規模過大，致使建設過程中出現嚴重的資金困難。為了解決資金難題，有些地方采取了村民集資的方式，更多的地方采取了招商引資的辦法。為了收回社會投入資金，將建成的墓穴違規對外出售，使公益性墓地變成了經營性墓地，有些地方干脆將墓地命名為陵園，帶有明顯的經營性色彩，嚴重地違背了最初的建設宗旨。在調查過程中了解到這種違規情況在望城的烏山鎮公墓以及長沙縣跳馬鎮的嵩山鳳凰山陵園、干杉鎮天宇陵園都普遍存在。

（二）推進階段（2010——）

為了對三年來的建設工作進行科學總結，2009年，長沙市民政局就農村公益性墓地建設和管理問題進行了專題調研，寫出了客觀翔實的評估報告。

為了糾正農村公益性墓地建設和管理中出現的問題，預防這些問題的蔓延，更好地推進農村公益性墓地建設工作的開展，迫切需要將2006年頒布的《關于在全市農村推行公益性墓地建設的意見》予以修訂并上升到法規的高度以增強約束力。市民政局在做了大量調研的基礎上起草了《長沙市農村公益性墓地管理暫行辦法》并報請長沙市人民政府于2010年4月1日印發。（長政發〔2010〕7號）（以下簡稱《暫行辦法》）。該辦法試用1年后根據市民政局申請2011年12月由長沙市人民政府正式發布。《暫行辦法》成為新時期農村公益性墓地建設與管理的基本法規。依據《暫行辦法》，這一時期農村公益性墓地建設與管理主要做了以下三個方面的工作。

進一步推進農村公益性墓地建設工作

為了全面推進農村公益性墓地建設，鞏固來之不易的殯葬改革成果，根據市民政局的要求，長、望、瀏、寧在2010年上半年均制定了三年規劃，分三年穩步推進尚未建墓鄉鎮的工作，要求到2012年末，原則上每個鄉鎮建成一處農村公益性墓地。到2011年底，又建成農村公益性墓地19處。

表二：2010—2011年建成農村公益性墓地統計表

（1）公墓選址與規劃更加合理

在實地走訪調查中發現，這一時期建設的公益性墓地在選址上更加合理。既考慮到依托荒山瘠地又考慮到區域內老百姓祭掃方便，一般選址盡可能考慮在服務區域的中間地段。對用地進行了科學規劃，既保證夠用又不浪費土地、盲目求大。長沙市農村行政村一般人口在3000—4000人左右，鄉鎮人口在3-5萬人，考慮到年死亡率與墓穴大小、道路、綠化等多種因素對用地進行了科學的測算。按每千人1.2畝標準規劃用地，使用周期為20年，一般村總用地都控制在5-10畝左右，鄉鎮應為50畝以內，但考慮不浪費土地資源，一般都規劃為30畝以內。在墓園內部規劃上，一些墓地建設充分體現園林化的要求，涌現了長沙縣金井鎮墓地等一批生態墓地，符合了綠色殯葬保護環境的理念。

（2）資金來源更加規范

在建設資金上，吸取了以往建墓中出現的一些教訓，加大了政府的投入力度。根據《暫行辦法》，大大提高了政府資金投入的額度。建設一處農村公益性墓地市財政補貼20萬元，縣級財政配套標準不得低于市財政的補助標準。改變了以前采取政府投入與資金自籌的做法，嚴禁民間投資性資本進入。各級政府加大投入，為農村公益性墓地建設和管理提供了保障。同時由于規劃做到從實際出發，克服了盲目求大、攀比心理和搞政績工程等思想，農村公益性墓地建設中吸收社會資本的現象得到了徹底根治，這就從資金源頭上杜絕了違規經營現象的發生。

（3）骨灰安置率不斷提高

由于大批農村公益性墓地的建成，極大地方便了老百姓，公益性墓地不收取建設基本費和土地使用費。只收取墓穴用材成本和墓穴管理費用，減輕了老百姓的負擔。根據我走訪市縣民政局和實地調查了解到，在長沙市農村地區骨灰安置在公益性墓地，收費都不超過1000元。若采取裝棺土葬，算上棺材費和人工費至少要超過4000元以上。因而調動了人們的積極性，減輕了做工作的難度。在長沙縣調查了解到，目前安置在公益性墓地的骨灰達1萬多個，較之2009年多出了2倍。每個墓穴占地加上公共地段、綠化等約為1.5個平方米，若裝棺土葬每個墳堆按平均占地5.5平方米計算，則可節約土地近60畝。若以土葬每口棺材用木1立方米計算，則可節約木材1萬多立方。按照以上裝棺土葬費用與安葬在公益性墓地費用計算，至少為老百姓節約資金3000萬元。

2、集中整治亂埋亂葬

由于歷史遺留問題，在一些地方形成了規模龐大的違規亂葬并呈不斷蔓延趨勢。如果不對這些亂埋亂葬進行集中整治，則規劃建成的農村公益性墓地會形同虛設。在各級政府的支持下，對墓主做了深入細致的思想工作，將違規亂葬的骨灰順利地遷入到規劃好的農村公益性墓地。現以兩個最典型的案例加以說明。

大眾垸遷墳還田

湘江濱湖地帶的大眾垸包含望城區新康鄉、格塘鄉、靖港鎮、喬口鎮等鄉鎮。境內水域較多，土地較少，人地矛盾尤為突出。隨著望城區農村殯葬改革的不斷推進，到2008年區內鄉鎮全部為強制火化區，村民死亡后遺體全部實行了火化。由于受地理條件的限制，加之沒有統一規劃的農村公益性墓地，大眾垸內新康鄉、格塘鄉、靖港鎮的村民在死亡火化后便就近裝棺土葬于附近的稻田、房前屋后，而且呈越葬越多的趨勢。骨灰裝棺亂葬占用了大量的可耕地，破壞了濱湖地帶的生態環境與自然景觀，成了望城區殯葬改革過程中令人困擾的一道難題。

為了鞏固殯葬改革的成果，望城區民政局決心對大眾垸亂葬墳進行集中治理，還田于民，保護湘江濱湖地帶的生態景觀。為此，2010年上半年望城區民政局依托村鎮兩級機構在大眾垸開展了廣泛的調研。選取情況最為突出的新康鄉興旺村新屋組、黃金組，靖港鎮的石豪村的十一組、十六組作為工作重點。在以上地區，工作人員采取集中宣講政策，上門逐一談話等多種工作方法對墳主做了大量深入細致的思想工作，讓村民認識到了遷墳還田的好處。經過周密細致的工作，逐步統一了村民思想，減少了工作阻力，遷墳工作得到了廣大墳主的有力支持。例如在新康鄉新屋組蔡雙全家做工作時這位65歲的老人說：“早就希望政府出面，安排一個集中的地方，把房前兩座自家墳遷出去。同時在遷墳費用上請求政府負責，我們全家支持配合。”他還說：“家里人每天進去第一眼就是看見墳墓，視野可及，有礙觀瞻。因為沒地方埋，把家里去世的前輩埋在屋前，這是沒有辦法的辦法。”在靖港鎮石豪村十六組曾美強家，夫妻言語中表達的都是全力支持政府采取果斷措施。“盡早把這些田頭墳墓遷走，還田于民。這樣就路通了，田平了，溝通了，農村居民居住環境就好了。”曾美強還以事實證明政府遷墳還田的好處。如該組早兩年在農田改造、平整田園時準備修建一條100米長的防汛抗旱渠，有三座墳墓擋路，其墳主不同意遷走，故沒有辦法修建水渠抗旱排漬。他說要是當時一樣有政府支持，有政策，那我們組的防汛排漬水渠早就建成了，我們種田早就受益了。”2010年4月8號，縣民政局工作組在靖港鎮石豪村調查中，上戶11戶，支持政府遷墳的有10戶，有一戶只有女主人在家作不了主，但表態說：“政府遷墳要做到一視同仁，公正、公平，別人遷，我們家就遷。

把調查情況摸清后，縣民政局會同鄉鎮、村主要領導一起，集中召開墳主動員大會，把這次遷墳的意義、范圍、方法和所依據的政策法規說明清楚，宣傳到位，做好廣大村民的思想工作，然后集中簽訂遷墳協議書。遷出的墳墓由政府統一安排在附近的烏山鎮烏山村公益性墓地，由鄉鎮政府牽頭組織實施。在遷墳時，由地方鄉鎮政府集中統一安排，組織力量，租用小挖機、雇請勞動力，以組為單位集中統一遷出。同時公益性墓地安排人員接受安葬，集中遷出既節約經費，又能摸索經驗。遷墳時還邀請宣傳部門安排電視臺記者參與跟蹤報道，擴大了影響。由于群眾思想工作做得到位，遷墳組織周密，遷墳過程中沒有遇到任何阻力，和諧遷墳工作取得了圓滿成功。

整治谷山亂埋亂葬

谷山位于望城區星城鎮，占用林地砍伐樹木私設墓地亂葬問題由來已久。從2004年開始，望城區開始在農村推行火化，2008年火化率已達100%。2010年以前，由于星城鎮境內尚未建立統一規劃的農村公益性墓地。一些墳主不顧國家殯葬法規私自占用林地進行骨灰裝棺土葬。一些林地戶主在經濟利益的驅動下也紛紛私自接受周邊居民入葬。2010年以后，星城鎮已經建成農村公益性墓地，按照國家政策，火化的骨灰理應全部安置在公益性墓地。但是一些村民思想守舊，迷信風水，仍然將骨灰裝棺埋入谷山。致使谷山私自亂葬之風愈演愈烈，農村公益性墓地秩序遭到嚴重破懷，公益性墓地形同虛設。到2011年11月，先后葬入谷山的墳墓已達1482座，數百畝林地遭到砍伐，生態環境受到嚴重破壞。為此望城區委區政府高度重視，成立了整治工作領導小組，由政府辦牽頭，民政、監察、公安、財政、國土、林業、規劃、工商、環保執法局、法制辦、星城鎮政府等單位為成員，形成了在統一領導下，各司其職、各負其責、協調配合的工作格局，推動了整治工作的有序進行。

區民政局與星城鎮政府一道，于四月中旬就選派了大批精干力量駐扎到現場，通過召開座談會、挨家挨戶走訪調查等辦法，對陵園形成的來龍去脈、存在的種種問題、涉及的對象等情況掌握了詳實的一手資料，為區政府的科學決策提供了可靠的依據。6月16日在長沙晚報正式發布了遷墳公告，要求墳主在7月20日前自行遷墳葬入農村公益性墓地。對于部分持觀望態度的墳主，依據殯葬管理條例的有關規定，于7月22又給當事人發出了行政強制執法文書，將時間延長至8月10日作為自行整改時間，為后段的嚴格執法奠定了良好基礎。

3、大力治理公益性墓地違規經營

在長沙市農村公益性墓地建設的前期，由于建設經驗不足，財政撥款資金偏少，在一些地區出現了違規經營的情況。主要表現為一部分墓地采取了村民自己籌資的方式，墓地建成后，將相當一部分墓穴當做經營性墓地高價對外出售以分取集資紅利。例如望城區烏山鎮烏山村墓地等。一部分公墓采取了招商引資的辦法引入社會資本進行建設，建成后將一部分墓穴高價對外出售謀取利益。典型的有跳馬鎮嵩山墓地、干杉鎮天宇陵園、安沙鎮楊梓墓地等。

針對農村公益性公墓建設中出現的違規問題，長沙市民政局要求各地務必限期整改。規定原由村為主建設的墓地，年內必須移交鄉鎮政府管理。各鄉鎮要成立農村公益性墓地建設領導機構，設立民政辦牽頭的管理工作機構，負責墓地的日常工作。在市民政局敦促下，2010年，望城區烏山鎮烏山公墓等一批原以村為單位由村民籌資建立的公墓順利移交給所在地政府進行管理，杜絕了違規行為。

引入社會資本投資經營的幾個違規公墓如長沙縣跳馬鎮嵩山墓地，干杉鎮天宇陵園，安沙鎮楊梓墓地等一直是整改的重點和難點。由于這些公墓資本投資多，建設規模大，對外銷售多，并在此基礎上形成了開發商與本地村、鎮的利益分配格局，地方對整改執法配合度不高。

公益性公墓的整改工作引起了市領導的高度重視。2009年12月23日召開的市長辦公會議，在專題研究長沙市農村公益性墓地的管理辦法時，對長沙縣這些違規銷售的公益性墓地提出了嚴厲的批評。會后，長沙市民政局專門去函給長沙縣民政局，要求為此采取有效的措施杜絕此類現象的再次發生，切實加強農村公益性墓地的管理。

2010年4月市委常委、副市長張迎龍在《全市殯葬管理工作暨農村公益性墓地》建設現場經驗交流會上的講話中再次強調：要扎實推進公益性墓地的建設，加強公益性墓地的管理。要迅速落實會議精神，已轉讓、承包的墓地，必須立即停止銷售，收回管理權；已引進社會資金建設的墓地，如長沙縣跳馬鎮的嵩山墓地、干杉鎮的干杉墓地等，必須停止一切經營活動，清退社會資本；違規建設的墓地，要立即停工，進行整改。繼續違規經營或建設的，要追究相關領導和責任人的責任。

在市民政局和市領導的敦促下長沙縣正在認真推進農村公益性墓地的整改工作。

四、關于進一步完善長沙市農村公益性骨灰安置設施建設的思考

（一）如何使公益性骨灰設施建設更加平衡

表三：截至2011年已建成公益性墓地統計表

從表三可以看出：長沙市農村公益性骨灰安置設施建設還表現為不平衡。一是地域發展不平衡。長沙、望城建設穩步推進，成效較大，瀏陽緊隨其后。長沙市農村在2006年開始規劃公益性墓地，但寧鄉縣6年來沒有建設1處墓地。2010年《暫行辦法》出臺后，寧鄉縣制定了墓地建設三年規劃（2010-2012），但也沒有落到實處，僅是一紙空文。二是公益性骨灰安置設施形式比較單一。從國家倡導的方向來看，應大力建設骨灰堂和倡導花葬、草坪葬等少占地和不占地的生態方式。筆者在東南沿海江蘇海門等地調查發現，占地少的骨灰堂已經成為建設的主體。長沙從目前來看，已建成的骨灰安置設施全部是清一色的墓地，望城喬口在2010年開始規劃在常青墓地建設配套的骨灰堂，尚在建設之中。公墓內一般都沒有規劃花葬、草坪葬等生態葬。

（二）內部規劃如何更加人性化

筆者在長沙縣果園鎮龍泉公墓等地調查了解到，目前很多公益性墓地統一采用麻石墓穴材質，統一墓碑樣式，還不能滿足不同層次老百姓不同文化的多樣化需求。從節地的角度考慮，墓穴之間間隔很小，前后沒留足夠的空間，給家人祭拜帶來不便。另外，清明時節雨紛紛，且天氣較冷，在資金充足的地區若能在墓園建設配套的室內祭拜廳，會使村民對公益性墓地更加滿意，吸引更多的家屬將親人骨灰安置，減少違規土葬行為的發生。

（三）如何采取多種形式籌資，解決資金難題

資金一直是困擾農村公益性墓地建設的難題。2010年以前，由于建設一處墓地市本級財政與地方配套資金太少，因而鼓勵資金不足的地區采取村民集資的方式，為公益性墓地建設埋下了隱患。一些地區甚至違規引進社會投資資本，為收回投資乃至在盈利的驅使下，屢屢出現了將公益性墓地違規出售的情況。鑒于以上教訓，2010年修改的《暫行辦法》將市本級補貼由原來的5萬元提高到20萬元，地方財政予以配套，嚴禁投資資本的進入，試圖從資金上杜絕違規經營行為的產生。從調查中了解到，各地政府加大投入確保了墓地建設的公益性，取得了很好的社會效果。但筆者在多處墓地調查中也得知，實際上墓地建設以現有緊湊資金在建設過程中還是遇到了一些困難。根據國家政策，墓地建設要做到高起點、園林化，而且往往配套征地、道路交通建設耗資巨大。因而實際上一些建成的農村公益性墓地存在拖欠建設款等情況，在財政上存在負債情況。一些赤字的墓地建設單位為了擺脫債務問題可能會私下將一些墓穴違規出售，從長遠上看給農村公益性墓地建設帶來隱患。新出臺的《暫行辦法》第十二條寫道“鼓勵企事業單位、社會團體和個人采取捐贈形式支持公益性墓地建設。”可以為解決長沙市農村公益性骨灰安置設施面臨的資金難題開辟一個新的途徑。筆者在江浙一帶的桐鄉、海門等地調查了解到，相當一部分設施在建設過程中使用了民間捐贈資金。通過為捐助者建立功德牌坊等方式使其流芳千古，既保證了建設的質量又有效解決了資金難題。長沙市雖地處中部，但是湖南區域經濟最發達地區，且地方民營經濟發達，有相當數量的具有經濟實力的地方人士。長、望、瀏、寧早已全部躋身于國家百強縣，經濟實力排名與浙江桐鄉、江蘇海門相差不遠。如果加強公益宣傳與引導，吸收一部分民間捐資用于公益性骨灰安置設施建設是完全有可能的。

（四）如何做到既方便老百姓祭掃又不浪費土地，便于管理

筆者在走訪調查中了解到，2010年《暫行辦法》出臺以前，長沙市農村公益性公墓既有以村為單位建設也有以鄉鎮為單位建設。2010年后，考慮到便于集中管理、節約土地、確保資金投入等因素改為以鄉鎮為單位建設。筆者在江浙人口稠密地區調查了解到，人口稠密地區一般以村為單位建設。原因是若一律以鄉鎮為單位建設同樣也會凸顯一些矛盾。一是鄉鎮范圍比較大，勢必造成一些居民離墓地距離很遠，給祭掃帶來不便。二是從長遠來看，隨著入葬的逐步增加，在清明祭掃高峰時期會發生擁堵現象。

（五）如何加強監管杜絕違規經營

在公益性墓地的建設過程中，市縣民政部門作為監管部門一直希望公益性設施保持其公益性，不希望違規經營事件發生。而建墓單位作為建設者和直接管理者，從自身利益出發，在很多時候總在試圖突破上級單位的管理以獲取既得利益。如果將公益性設施完全交給建設單位管理，遲早會出現這樣那樣的問題。因而如何加強監管成了一個值得思考的問題。筆者在湖北荊門地區調查時感覺到他們的一些做法雖然有些繁瑣，但對于違規經營是監管得比較到位的。具體做法如下：

殯葬執法隊員分片負責，每個公墓平均兩天執法隊員就會到場督查1次。

繪制了每個公墓的平面圖。

墓穴一般是分批建設的。凡要動工建設新的墓穴必須報殯葬管理部門。殯葬執法人員到現場勘查，看有無興建的必要，如有必要予以批準，建好的墓穴標示在平面圖上。

由于公益性公墓原則上只能為本地村民提供墓穴。為了避免有人鉆空子，如有骨灰須下葬，基層公墓管理人員必須報告殯葬管理部門，由分片負責的執法人員到公墓現場查驗檔案。凡入葬者必須提交火化證明、（找殯儀館核對是否屬實）身份證復印件、戶口復印件。如無誤則準許安葬。已安葬的墓在平面圖上標示清楚以便核對。公墓園區建設搬遷的墓由園區管理委員會開具遷入通知單并加蓋公章。如發現私自葬入，找村調查筆錄，要求提供檔案，如系非法，對公墓建設和管理單位按照《殯葬管理條例》之規定予以處罰。

五、結語

長沙市從2006年開始規劃農村公益性骨灰安置設施建設，短短數年取得了很大成績，農村公益性骨灰安置設施體系基本建立起來。在長沙縣，望城區，公益性設施已經覆蓋90%以上的鄉鎮。2011年，長沙市被民政部授予殯葬改革先進單位稱號。盡管如此，農村公益性骨灰安置設施建設做為一個新生事物還有待不斷探索與完善。

[1]長沙市人大常委會.長沙市殯葬管理條例[Z].1997.

[2]長沙市人民政府辦公廳.關于在全市農村推行公益性墓地建設的意見[Z].2006.

[3]長沙市民政局.關于《長沙市農村公益性墓地管理暫行辦法》的評估報告[Z].2010.

[4]長沙市人民政府.長沙市農村公益性墓地管理暫行辦法[Z]. 2011.

[5]白寶玉.關于對公益性公墓建設和管理若干問題的探討[J].中國民政,2010,(2).

D632.9

A

1671-5136(2016)03-0048-07

2016-09-05

本文為2012年湖南省情決策與咨詢課題《長沙市農村火葬區公益性骨灰安置設施建設研究》最終成果（課題

批準號：2012BZZ181）。

鐘啟順（1972—），男，湖南常德人，長沙民政職業技術學院殯儀學院副教授、碩士。研究方向：殯葬文化、殯葬法規。