我國農村金融扶貧的成果、困境與出路

涂思

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢430072）

我國農村金融扶貧的成果、困境與出路

涂思

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢430072）

文中通過研究我國農村金融對扶貧的影響，發現我國農村金融扶貧體系已初步成立，但尚需要進一步豐富和完善；農村金融機構的投入數量和投入質量均不斷增加，但農村資金外流，并未用于貧困地區的發展；農村金融扶貧的方式有所增加，但適應農村貧困地區的能力尚需提高；農村貧困地區的信用機制需要進一步完善。鑒于該實際，農村金融扶貧應加快建立多層次的金融扶貧體系，利用農村熟人社會的特點，降低金融機構的違約風險，給予金融機構扶貧更多的政策優惠，優化農村的信用體系，以求達到留住農村貧困地區的資金、發展扶貧事業的目的。

農村；金融；扶貧

一、引言

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段。農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。傳統的向農村貧困地區“輸血”的機制造成財政負擔重、返貧率高等問題。想要真正實現脫貧，還需利用農村金融的力量，變單向“輸血”為自身積極“造血”，讓貧困群體享受優質的金融服務，獲得生產所需的金融支持，找到可持續的增收路徑，依靠自身的力量走出貧困。

二、我國農村金融扶貧的成果

自1994年我國出臺的《國家八七扶貧攻堅計劃》提出要安排“各項財政資金、信貸資金，增加以工代賑資金和扶貧貼息貸款等扶貧資金投入”后，《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》提出要“繼續安排并增加扶貧貸款”，“適當延長貸款期限”，“扶貧貸款執行統一優惠利率”，《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》提出要“完善國家扶貧貼息政策，推動貧困地區的金融產品和服務方式創新”，“積極發展農村保險事業”。不難看出，我國農村金融扶貧理念經歷了從單一信貸優惠到綜合金融服務這一過程，在這一理念發展下，農村金融扶貧機制也日益完善[1]。

（一）初步構建了農村金融扶貧服務供給體系

經過30年的金融改革，我國已初步形成了一個業務多層次、產權結構和投資主體多元化的農村金融扶貧體系[2]。該體系包括了以中國農業發展銀行和國家開發銀行等政策性金融，中國農業銀行、中國工商銀行等大型國有商業銀行以及農村信用社和由信用社改造而成的農村合作銀行和農村商業銀行、中國郵政儲蓄銀行、村鎮銀行等，以及農村小額貸款機構、農村資金互助合作組織以及一些民間的借貸組織。各金融組織通過發揮各自經營特點和業務優勢，公開公平競爭，逐步建立了符合市場經濟規律的扶貧貸款供給體系。在2012年的項目貸款中，農業銀行、農村信用社、農業發展銀行和其他金融機構發放貸款的比重分別為28%、31%、24%和17%。農村信用社、中國農業銀行和中國農業發展銀行是農村金融扶貧服務供給的主要力量。

（二）農村金融機構覆蓋率持續擴大，扶貧信貸投放量不斷增多

經過30年的金融改革，農村金融機構覆蓋率持續擴大，扶貧信貸投放量不斷增多，對中西部貧困地區以及貧困出現頻率較高的涉農領域的資金支持力度較大。2010年至2014年間，農村信用社、農村商業銀行等小型涉農金融機構的營業網點數增加了5478個。全國金融機構空白鄉鎮從2009年的2945個減少到2014年的1570個。全國批準已開業的村鎮銀行1153家，61.1%設在中西部，其對農戶及小微企業發放的貸款占村鎮銀行全部貸款的80.6%。2014年9月末，貧困地區人民幣各項貸款余額3.26萬億元，同比增長18.8%，比全國平均增速高5.6%。扶貧貸款金額不斷增加，2012年至2014年，引導發放扶貧貸款近2375億元。金融服務“三農”的能力也顯著增強。從表1可看出，涉農貸款及“三農”貸款數量2007-2014間增長了285.93%，其占金融機構各項貸款的比例也在不斷增長。

表1 2007-2014年涉農貸款及“三農”貸款情況（單位：億元）

（三）農村金融產品和服務方式不斷創新，扶貧方式增多

在各個農村金融機構的共同努力下，全國各地涌現了大量的農村金融創新產品和服務方式，這些創新產品和服務方式適應了當地的發展特點，如甘肅省涉農金融機構針對馬鈴薯、中藥材、經濟林果和草食畜等地方特色優勢產業實際，創新推出了“馬鈴薯收購與加工特色農業小額貸款”、“枸杞種植業農戶小額貸款”、“蘋果特色產業小額貸款”等多種特色農業農戶小額貸款產品；廣西北海、崇左等地涉農金融機構根據“一村一品”特色農業特點，推出了“支付寶”、“蔬菜大棚抵押”等特色貸款業務，緩解了“一村一品”產業發展融資難、融資貴問題。

除了大力發展農村電話銀行、網上銀行業務等較普遍的金融服務形式外，在創新農村抵（質）押擔保方式方面，提出制定農村土地承包經營權抵押貸款試點管理辦法，在經批準的地區開展試點。慎重穩妥地開展農民住房財產抵押試點。健全完善林權抵押登記系統，擴大林權抵押貸款規模。推廣以農業機械設備、運輸工具、水域灘涂養殖權、承包土地收益權等為標的的新型抵押擔保方式。加強涉農信貸與涉農保險合作，將涉農保險投保情況作為授信要素，探索拓寬涉農保險保單質押范圍。

三、我國農村金融扶貧存在的問題

（一）農村金融扶貧機構單一，分工不明確

美國是世界上農業最發達的國家之一，其高度發達和完備的農村金融體系對農村經濟的發展發揮了重要作用。20世紀以來，美國逐步建立了較為完備的農村金融服務體系，主要包括商業金融體系、合作金融體系、政策金融體系和農業保險體系。該體系中金融機構多元化，分工相對獨立，商業銀行主要經營生產性的短期貸款和一些限期不長的中期貸款，聯邦土地銀行專門向農場主提供長期抵押貸款，聯邦中間信貸銀行則向為農民提供服務的金融機構提供資金，而政府農貸機構主要辦理具有社會公益性質的農業項目的投資[3]。

與之相比，我國的農村金融體系略顯薄弱與無序。由于貧困地區的經營風險大、收益低，因此農村商業性金融扶貧力度較弱。目前金融機構以農村合作金融機構和兩大涉農金融機構，即農業發展銀行和農業銀行為主，股份制商業銀行、地方性金融機構及非正規性的金融機構在農村貧困地區較為缺乏，證券公司、保險公司、小額信貸公司規模小，融資租賃公司、消費金融公司等準金融機構還是空白[4]，且各機構間沒有明確分工，扶貧工作缺乏體系與秩序，農村金融扶貧力量尚處于較為渙散的狀態。數據顯示，2014年僅農村合作金融機構和兩大涉農金融機構涉農貸款余額總計12.19萬億元，分別占全部金融機構涉農貸款余額和增量的51.7%和50.3%，農村金融扶貧主要依靠這幾家金融機構，尚未形成合力。

（二）農村資金流失嚴重，貧困農民資本積累有限

資金的逐利性使金融資源不斷從貧困地區流向發達地區、從農村流向城市，加劇農村貧困地區“失血”現象和降低貧困農民資本積累能力。一是農村合作組織每年通過繳納存款準備金、購買國債和金融債券等方式使大量的資金流出農村。二是國有商業銀行大量撤并農村尤其是貧困地區的機構網點，上收貸款審批權限，基層分支機構因“貸款終身責任制”和存差資金上存的可觀利差收入而成為上級行的超級“儲蓄所”。三是郵政儲蓄銀行在農村地區只吸收存款，不發放貸款，資金無法為扶貧事業做出貢獻?？偠灾?，農村貧困地區居民的儲蓄在農村金融機構的商業化運作下，未能有效扶貧，而是流向城市地區或者收益高、風險低的領域。

（三）農村金融產品適應農村貧困地區的特殊性的能力不足，創新能力有限

中國農村社會現在仍保留著傳統“鄉村社會”特征：相對封閉，內部人口流動性不大。人們生于斯，長于斯，彼此之間甚為熟悉。這樣的鄉村，稱為“面對面的群體”[5]。在這樣的背景下農村的金融活動也存在其自身的特殊性，一方面，其需求規模、使用方向、期限、還款方式和抵押品等方面明顯不同于城市工商業活動者的金融需求，且農戶們的生活性與生產性借貸需求并存而難于區分；另一方面，農村金融需求特征在區級之間也有較大的差異，由于我國東中西部三個區域的經濟發達程度不同，其差異化的金融需求特征越發復雜?，F有的農村金融扶貧體系忽略了農村貧困地區的特殊性，片面地采取追求商業利益的單一模式，忽視了貧困群體自身需求具有較強的互惠互利的救濟性質，未能將金融本身的商業性與扶貧事業本身的公益性有機融合。

（四）農村貧困地區信用制度構建落后，貧困群體抵御風險的能力欠缺，增加了金融機構的經營風險

農村地區由于個人信用檔案尚不健全，記錄系統不完善，部分農戶、涉農企業缺乏誠信意識，依然有故意逃債的傾向。同時，由于尚未建立系統的農村信用評級機構，導致金融機構對農戶和涉農企業的信息掌握不充分，為規避風險，金融機構對農村貧困地區的信貸收縮，許多有實質性需求的貧困群體無法獲得生產資金。加之貧困農民缺乏技術，缺乏資金，缺乏經驗，面對高風險的農業生產，其抵御風險的能力欠缺，金融機構考慮到經營風險，對亟需資金支持的貧困農戶會收縮信貸，未能提供所需服務。

四、我國農村金融扶貧的出路

我國農村金融扶貧在金融機構的體系構建、農村地區資金的保持、金融產品的創新和農村貧困地區的信用構建等方面均存在一定問題。針對以上問題，本文在多層次機制建立、利用熟人機制降低經營風險、打造專業幫扶隊伍、激勵資金留在農村地區等方面提出了相應的政策建議。

（一）積極培育適合農村貧困地區的“草根銀行”力量，發展包含保險、證券公司、小額信貸公司等多層次的農村金融扶貧機制

傳統正規金融機構為了防止壞賬發生，普遍“惜貸”，因此在農村金融市場上發展緩慢、舉步維艱。非正規金融機構——扎根于農村社區的“草根銀行”發展迅速，如農民資金互助組織、社區基金等在制度設計上更加適合農村、農戶的特點，通過金融扶貧開發機制的創新一定程度上防止了金融扶貧目標人群偏移，實現了扶貧和可持續發展雙重目標。同時，積極發展證券公司、保險公司、小額信貸公司、融資租賃公司、消費金融公司等多層次的準金融機構。以農業保險制度為例，政府要增加對農村保費的資金支持和虧損補償力度，開發合適的農村保險險種，注意防范巨災風險的破壞性，積極建立“以農業再保險為主體，農業巨災風險基金、共保體為輔”的政策性農業保險巨災分散機制。

（二）充分利用農村“熟人社會”的人際互動關系及制裁機制，降低金融交易中的違約成本和風險

貧困農村地區這種傳統的鄉村社會，其信息流動是通過熟人間互聯性的活動和閑言碎語等方式傳遞的。由于經濟活動范圍小，信息容易取得。因為在這個沒有“陌生人”的“熟人社會”中，借助于長期的共同生活和交往互動，每個社區成員的信息都成為具有高度共享性和流通性的共同知識[6]。換言之，在熟人社會里，哪些人講誠信，哪些人不講誠信，較容易就可以分辨。農村金融扶貧機構借助這一特點，可以較準確并以較低成本評價信貸需求方的還款風險，決定是否給予信貸，降低違約成本和風險。

（三）打造一支“一手送資金，一手送技術，一手送信息”的專業隊伍，提高貧困群體的還款能力

農村金融扶貧機構可以積極培養一支懂農業、懂信貸、懂農村的基層專業業務員長期扎根農村，幫助農民找資金、找技術、找市場，實現農民增收。同時能夠更加充分了解貧困群體的還款能力與生產情況，及時有效地控制風險，減少壞賬。對貧困群體采取既要“扶上馬”還要“送一程”的策略。只有這樣才能從根本上解決貧困戶資金不對稱、技能不對稱、信息不對稱的問題，增強農民抵御風險的能力，實現貧困群體的自我發展和脫貧增收。

（四）對扶貧貸款給予政策優惠，適當采取行政手段，限制資金外流

農村金融扶貧部門應積極響應和落實監管部門的相關政策，同時結合自身的實踐積極推動相關部門完善政策，激勵農村金融扶貧部門積極參與扶貧事業，將資金留在農村貧困地區群體的生產活動上。第一，政府管理部門應對金融機構對貧困群體的小額貸款給予稅收優惠和財政獎勵，鼓勵大型商業銀行對新型農村金融扶貧機構進行批發貸款，在農村貧困地區培育先輸血、再造血機制。第二，積極推動農村金融扶貧機構吸收的存款用于縣域的政策盡快落地，推動農村資金發展農村。第三，相關部門可以逐步將培育新型農村金融扶貧機構支持貧困地區發展的情況與銀行業市場準入和政策扶持掛鉤，激勵其將資金用于貧困地區的建設。第四，積極籌劃設立不同層面的貸款擔?；鸷惋L險補償基金，對將資金留在貧困地區的扶貧機構進行風險補償，緩解其后顧之憂，為其創造良好的發展環境。第五，孟加拉國的格萊珉銀行的創始人尤努斯教授將窮人的信貸權利提高到人權的高度，提出“信貸權是人權”的觀點，為防止資金的外流，強調當地的錢要用于當地，實現“錢從哪里來，就優先到哪里去”，優先滿足當地窮人的資金需求。我國在適當的時候可借鑒孟加拉國的經驗，采取行政手段或法律手段直接干預農村資金的流向，遏制農村資金的外流。

注釋：

[1]丁志國，譚伶，趙晶.農村金融對減少貧困的作用研究[J].農業經濟問題，2011，(11)：72-77.

[2]王曙光.草根金融[M].北京：中國發展出版社，2008，(1)：105.

[3]華東，何巍.美國農村金融體系的特點與啟示[J].國際金融，2012，(5)：47-50.

[4]張永亮，肖毅敏.農村扶貧開發的金融支持創新[J].湖南社會科學，2014，(3)：162-164.

[5]費孝通.鄉土中國[M].北京：人民出版社.2008.

[6]胡衛東.金融發展與農村反貧困：基于內生視角的分析框架[J].金融與經濟，2011，(9)：60-64.

[1]丁志國，譚伶，趙晶.農村金融對減少貧困的作用研究[J].農業經濟問題，2011，(11)：72-77.

[2]王曙光.草根金融[M].北京：中國發展出版社，2008，(1)：105.

[3]華東，何巍.美國農村金融體系的特點與啟示[J].國際金融，2012，(5)：47-50.

[4]張永亮，肖毅敏.農村扶貧開發的金融支持創新[J].湖南社會科學，2014，(3)：162-164.

[5]費孝通.鄉土中國[M].北京：人民出版社,2008.

[6]胡衛東.金融發展與農村反貧困：基于內生視角的分析框架[J].金融與經濟，2011，(9)：60-64.

C924.21

A

1671-5136(2016)03-0084-04

2016-09-15

涂思（1992-）女，湖北武漢人，武漢大學社會保障研究中心碩士研究生。研究方向：社會保障與公共經濟。