新常態下農村基層政權法制化建設
——基于山東省泰安市法制治理視角

文/何傳新

新常態下農村基層政權法制化建設
——基于山東省泰安市法制治理視角

文/何傳新

習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班儀式上講話指出，全面依法治國是事關我們黨執政興國的一個全局性問題。各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任。隨著改革的不斷深入，我國經濟進入了發展的新常態時期，農業農村發展也進入新的階段，各個領域出現許多新的變化。面臨加快推進城鄉經濟社會一體化發展的新任務，對農村基層組織提高統籌城鄉發展的能力提出了新考驗。新常態下進一步加強農村基層黨組織和農村基層政權建設成為我們工作的重要內容。

泰安市農村基層黨組織和農村基層政權建設存在的突出問題

（一）農村經濟社會變革對農村基層黨建工作和政權建設提出了新要求、新挑戰，出現了一些農村黨建工作的空白點、薄弱點

隨著工業化、城鎮化和農業現代化步伐的加快，農村社區作為農村社會建設中的新生事物，如雨后春筍般蓬勃發展起來，對傳統的鄉村治理結構、管理體制、運行機制等帶來巨大沖擊，給農民群眾的思想觀念、組織形式、生產方式、生活形態、服務需求等帶來許多新的變化，也對新時期農村黨建工作和基層政權建設產生重大而深遠的影響，傳統的農村基層組織形式、黨建工作方式都要隨之作出相應的變革。如何強化對農村社區建設的規劃、構建農村社區組織體系、如何實現農村黨建工作對農村各項工作的全覆蓋、如何理順農村社區條件下黨建工作機制、如何以黨的建設推進農村社區建設等等，都是當前和今后一個時期農村基層黨組織和基層政權組織建設面臨的新課題、新問題。同時，隨著農村經濟社會變革的不斷深化和新農村建設進程的加快，農村的社會結構、產業結構、組織結構等都發生了明顯變化，各類服務組織、產業基地、龍頭企業、行業協會、農民專業合作社等大量涌現，有些農村基層黨組織不能自覺適應形勢的發展，沒有自覺延伸黨組織建設鏈條，出現了一些沒有被基層黨組織有效覆蓋的空白點。另外，面對農民群眾法制意識、民主意識、文明意識、權益保護意識等不斷提高，面對農村生活方式、生產方式的深刻變化，農村基層黨組織和基層政權組織的設置形式、管理體制、工作機制等都還存在一些需要探索完善的地方。

（二）存在影響農村基層組織和基層政權組織建設的突出問題，少數農村基層組織軟弱渙散

盡管各級高度重視農村基層組織和基層政權建設，泰安市農村基層組織建設水平有了顯著提升，但仍存在一些影響基層組織建設水平提高、亟待解

決的問題：一是“無錢辦事”問題突出，基層組織運轉困難。目前，全市還存在部分貧困鄉鎮，特別是存在部分集體收入薄弱村、負債數額較大的村。雖然近年來把大力發展村集體經濟作為農村基層組織建設的重要工作內容，并取得了顯著成效，村級收入大幅度增長，但部分村增收難、無收入、負債重的問題仍客觀存在。無錢辦事、無錢服務、無錢保障，貧困鄉鎮僅限于保工資、保運轉，對村級黨組織、基層政權建設投入不足；貧困村干部待遇落實不了、無錢投入村基礎設施建設、無錢為群眾服務、無錢發展村經濟，甚至正常運轉都困難，嚴重影響了農村基層組織建設水平的提高，降低了農村基層組織和基層政權的凝聚力、號召力。二是村干部隊伍待遇保障機制不完善，影響了村干部崗位的吸引力，降低了村干部的工作積極性。雖然近年來農村黨組織書記待遇得到了較好的保障，實現了縣級財政統籌發放，但其他村干部的待遇特別是貧困村村干部的待遇、退休退職村干部的待遇還存在落實不到位的情況，近年來退休、退職村干部因待遇落實不到位而上訪的問題呈增加趨勢，不僅成為農村社會不穩定因素，還挫傷了在職村干部的工作積極性，甚至成為個別在職村干部“在其位不謀其政”、以權謀私的思想動因。另外，從整體上看，目前泰安市農村干部補貼標準普遍不高，相對滯后于經濟發展、農民群眾收入增長，且補貼標準與農民群眾收入增長聯動增長機制沒有建立完善起來，村干部醫療保險、養老保險等社會保障機制也需要進一步健全完善。另外，目前村干部發展空間小，一些村干部認為：干得再好也是個村干部，干一輩子也跳不出一個村，“干著國家事，端著泥飯碗”。“付出”與“受益”的失衡，降低了村干部職位對農村人才的吸引力，也使部分村干部產生“活思想”，在一定程度上削弱了村干部的工作積極性，影響了農村基層黨組織和基層政權組織的戰斗力。三是部分基層干部的素質能力與新農村建設的要求不適應。隨著新農村建設的不斷深入及農村城鎮化、社區化、信息化、產業化、現代化的發展，對農村干部的能力和素質提出了高要求，但從目前農村干部隊伍狀況來看，多數為土生土長的農民，受教育程度整體不高，真正富有遠見卓識、致富帶富能力強的村干部還不是太多，部分村干部不能適應形勢的發展變化，發展本領不強、服務手段缺乏、干事勁頭不足。四是存在少數問題突出的難點村、后進村，基層組織鏈條上存在薄弱環節。個別村存在宗族派性嚴重、遺留問題難處理、存在黑惡勢力、村干部不團結、村級工作不規范、為群眾服務不到位等問題，影響了村級工作的開展，陷入軟弱渙散的局面。

（三）農村黨員隊伍結構需要進一步優化，教育管理手段需要進一步創新，部分農村黨員先進性不強、作用發揮不突出

從農村黨員隊伍的結構組成來看，普遍出現了“老齡化、老面孔、老資格”的情況，平均年齡偏大、男性比例偏高、女性比例偏少。從黨員納新來看，隨著社會人口流動性增強，農村常年外出務工人員增加，且多為青壯年，農村入黨積極分子隊伍減少，農村黨組織在發展黨員時也面臨著對象確定難、教育培養難、跟蹤考察難等問題。另外，少數村黨員干部在納新方面也存在從宗族派性出發、不嚴格標準程序，發展“近親黨員”“利益關聯黨員”等問題。從農村黨員隊伍的教育管理來看，部分村黨組織“三會一課”等基本制度落實不規范，對黨員的教育活動開展少，且教育內容針對性、教育方式實效性不強。

進一步加強農村基層政權建設的對策

（一）構建常抓不懈的農村黨建領導體制和工作機制

堅持“抓書記、書記抓”，進一步明確縣鄉黨委和黨委書記抓基層黨建工作的職責任務，健全完善黨委定期研究、定期報告、定期督查基層黨建工作，黨員領導干部基層黨建工作聯系點，黨委書記基層黨建專項述職、工作記實等制度，明確各級黨委和黨委書記抓基層黨建工作的責任。健全完善基層黨建工作領導小組及聯席會議制度，切實加強對基層黨建工作的領導和指導，形成黨委統一領導、組織部門牽頭抓總、有關部門協同配合、齊抓共管的基層黨建工作格局。完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，在各級黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法中增加農村黨建工作實績的權重，強化對各級黨委抓農村黨建工作的考核，考核結果作為評定領導班子工作實績、選拔任用領導干部的重要依據。

（二）加大農村社區黨建工作創新力度

近年來，農村社區作為農村社會建設中的新生事物大量出現，日益成為農民群眾社會生活的重要載體。推進農村社區建設，有利于推動公共財政向農村傾斜，基礎設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，科學技術向農村普及；有利于調動和發揮農民群眾的積極性和創造性，依靠自身力量，加快富民強村，改善農村面貌；有利于改變傳統城鄉關系，整合城鄉發展資源，實現城鄉協調發展，提高農民群眾生活質量。適應農村社區蓬勃發展的新形勢，把農村基層組織建設與農村社區建設緊密結合，積極推進農村社區黨建工作，積極探索建立以“三化五制”（服務資源多樣化、服務內容精細化、服務載體具體化，組織領導機制、綜合協調機制、民主管理機制、共筑共建機制、責任落實機制）為主要內容的農村社區黨建工作體系，創新農村社區黨組織設置模式，拓展農村社區黨組織服務功能，探索符合城鄉一體化要求的農村社區黨建工作新模式，從而實現農村基層黨建工作的新跨躍。

（三）創新農村基層干部選拔培養機制

一是選好培強鄉鎮黨委書記隊伍。進一步擴大選人視野，放寬選用標準，注重實際工作能力，注意農村工作經驗，建設一支政治素質好、駕馭能力強、善于抓落實、密切聯系群眾的鄉鎮黨委書記隊伍。進一步提高政治待遇，對優秀鄉鎮黨委書記可以破格提拔、越級提拔，進一步提高鄉鎮黨委書記干事創業的積極性。加強對鄉鎮黨委書記隊伍的教育培訓，定期從較高層面上舉辦鄉鎮黨委書記培訓班，將農村基層組織建設列為重要培訓、研討內容。二是加強鄉鎮基層組織工作隊伍建設。根據鄉鎮（街道）規模，擴充鄉鎮基層組織工作人員編制，壯大基層組織工作隊伍。三是加強農村干部隊伍建設。突出抓好農村黨組織書記隊伍建設，拓寬用人渠道，改進選任方式，真正把政治素質高、文化水平高、群眾威信高和發展能力強、服務能力強、協調能力強“三高三強”型人才選拔為村黨組織書記。健全完善農村干部績效考核制度，建立完善以“四化雙聯”（目標科學化、考核經?；⒅贫纫幏痘?、評價民主化，聯績計酬、聯績獎懲）為主要內容的村干部績效考核評價體系。加大投入，完善政策，強化監督，建立完善村干部補貼標準與農村人均收入增長聯動提高機制，建立落實村干部加入養老保險、醫療保險制度，建立落實村干部待遇統籌發放制度，切實保障村干部補貼待遇落實，充分調動村干部隊伍干事創業的積極性、主動性。

（四）健全完善保持農村黨員先進性的長效機制

一是加強入黨積極分子隊伍建設。廣泛開展各種形式的主題教育活動，把農村中的優秀分子吸引到黨組織的周圍。研究解決農村青年入黨積極分子源頭不足問題，探索實行鄉鎮黨委對農村優秀青年篩選備案、明確專人跟蹤考察培養機制，及時把農村優秀青年納入黨組織培養教育視野，建設一支數量充足、質量較高、結構合理的入黨積極分子隊伍。改進入黨積極分子的學習培訓、聯系培養、考察考核等制度，建立鄉鎮黨委領導成員、優秀機關干部、村黨組織成員共同聯系入黨積極分子制度，使他們思想上有人幫，組織上有人管，作風上有人帶。堅持入黨積極分子隊伍動態管理制度，根據考察培養、民主評議情況，及時調整。二是著力優化農村黨員隊伍結構。把發展35歲以下青年入黨作為發展農村黨員工作的重中之重來抓，做到優先教育、優先培養、優先發展。使新發展青年黨員人數達到不低于新發展黨員總數80%的比例，并提高農村女性黨員在新發展黨員中的比例。把發展黨員與后備干部的培養結合起來，對新發展入黨的優秀青年及時納入后備干部隊伍進行培養。三是嚴格發展標準、程序。堅持做到培養時間不夠不發展，不參加培訓或培訓考試不合格的不發展，得不到群眾公認的不發展，政審不合格的不發展。認真履行入黨手續，以規范的制度保證新黨員質量。堅持入黨積極分子“兩推一公示”（黨員群眾推薦、黨組織推薦、對入黨積極分子人選進行公示）、黨員發展對象“雙推雙考”（黨員票推、群眾代表票推、組織考評、民意測評）等制度，增強發展黨員工作的透明度，切實把好黨員隊伍的入口關。四是創新農村黨員教育管理手段。完善教育培訓制度，創新培訓形式，增強培訓針對性，狠抓各項教育措施落實。充分發揮縣鄉黨校、遠教網絡主陣地作用，創新教育手段，探索推行“菜單式選學、訂單式送學、小灶式點學”教育培訓新機制，注重對農村黨員實行分散式、科目式、應試化培訓，由縣鄉黨委根據形勢任務列出教育內容目錄，編發教育培訓資料，采取開展過組織生活集中學習、個人分散自學相結合的靈活學習方式，每年對黨員學習成效進行考試，考試成績納入黨員考評。

（五）探索完善黨組織領導下的基層民主法制化機制

一是切實加強基層黨內民主。建立完善以“領導班子成員公推直選、重大決策票決、重大事項提議、質詢監督落實、定期評議領導班子及成員”為主要內容的“五位一體”黨員意愿表達機制，使黨內民主制度的各個環節、工作程序和執行過程進一步精細化。積極探索發揮黨代會代表作用的途徑和方式，建立完善黨代會代表列席全委會議、重大決策向黨代會代表征求意見、黨代會代表視察工作、黨代會代表民主測評、評議領導班子和領導干部等制度。完善和落實黨內情況通報、情況反映、黨組織負責人定期接訪等制度，落實好基層政務、黨務公開制度，切實保障好黨員民主權利。二是積極推進農村基層民主。真正以農村群眾答應不答應、滿意不滿意、高興不高興為出發點，進一步健全完善基層民主體系，推行“四議兩公示”民主管理機制，即村級事務由支部會議提議、“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；決議公示、實施結果公示。狠抓“兩組兩公兩評”（村務監督小組、村民理財小組，村務全面公開、財務全面公開，黨員、群眾評議村干部）民主監督機制落實，切實保障農民群眾的監督權力，推進村級工作健康有序進行。

（六）構建貧困村減負增收、難點村轉化升級長效機制

一是大力發展壯大村集體經濟，著力解決好“無錢辦事”“無錢服務”的問題。堅持分類指導、因村制宜，引導、幫助各村立足優勢發展村級集體經濟。借鑒經營企業和經營城市的做法，運用市場經濟的手段，把村集體所有的自然資源、組織資源、資本、技術、品牌、勞動力等要素都作為發展的成本，通過各類項目進行重組營運，最大限度地盤活存量，擴大增量，實現增值效益。引導村“兩委”干部牢固樹立“經營村莊”的意識，把市場經濟的經營理念、經營機制、經營方式運用于村集體經濟發展的過程之中，充分挖掘各種資源要素潛力，整合優化資源要素配置，改善組織利用方式，創新經營管理機制，實現經營效益最大化。切實優化村集體經濟發展環境。各級要從政策、資金、技術、信息等方面，努力為村集體經濟發展提供支持、搞好服務、破解難題，創造一個良好的大環境。積極化解村級債務，建立健全清欠工作責任制，對村集體的債權債務進行認真清理，探索化解不良債務的有效方式，堅持杜絕盲目舉債，盡量減少新增債務。二是加強“難點村”治理整頓，掃除農村基層組織薄弱點。落實縣、鄉領導干部聯系包保難點村責任，切實加強對“難點村”治理整頓工作的領導；統籌安排市直、縣直部門包?！半y點村”，合力扶持“難點村”攻克難點、加快發展；針對“難點村”存在的矛盾問題，選派人員成立工作組，進行調查處理，消除村級發展障礙及社會不穩定因素；安排經濟實力強，與“難點村”具有利益互補的強村、強企開展“手拉手”結對幫扶活動，帶動“難點村”開拓思路、步入正軌。加強“難點村”治理整頓工作問責力度，充分調動各方工作積極性，切實使后進變先進、難點變亮點，進而提升農村基層組織建設整體水平。

（作者單位：山東省泰安市委黨校）